赵燕菁，重庆建筑工程学院城市规划专业毕业，曾长期担任中国城市规划设计研究院副总规划师。2004年9月起转任厦门市规划局局长，后执掌厦门规划工作直至2015年卸任。他刚到厦门时，厦门规划正艰难爬坡。离开时，厦门规划无论理念、设计还是管理，都已成为全国同行业领先者。从老城保护到城市多样性，厦门的独特风貌正获得越来越多外来者的认可和称赞。
写在前面
城市让人生活更美好，这是中国政府正在致力的发展方向，给予世界的中国方案，城市当然也不能缺席。2015年12月20日至21日，时隔37年再次召开中央城市工作会议，提出在“建设”和“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。配套文件《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》随后于2016年2月印发。
这份意见最受关注的是，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。从出台到现在已四年，走得并不算顺溜，所涉及的体制与现实束缚，都非住建部门所能独立攻坚完成。
通往理想之路，该怎样才能走得好、走得通。中国房地产报对“街区制”所关联到的制度问题、思维问题和尖锐的现实问题，进行了一场思想之旅，我们欢迎有识之士约访或来稿，提供致用之思想与办法。
中房报记者 高拯坤 | 北京报道
“城市的样子不是规划师想怎么规划，就能怎么规划。”
赵燕菁挺直了身体，用手轻敲着桌子说：现实告诉我，所有的规则都是迫使“马必须走日，象必须走田”。
赵燕菁原来是一个官员，厦门市规划局局长。退下来后，现在他是厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。可以说，赵燕菁是一个不得多见的“异端”，敢说话，关键是敢说真话。这种性情也给他带来过大麻烦，好的是，终归有惊无险。土地和规划密切相连，又因为长期的实操工作，赵燕菁说，“中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。”这还不够，他明白无误地说，“没有（土地财政）这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话”。哪怕是事实，也没有人会去说这种话，这无疑是独孤求拍“板砖”。但，不得不讲，赵燕菁的才气、勇气和侠气，是茫茫人海里的一片吉光。对于土地财政，赵燕菁说他既不赞成也不反对，但要辩证地看待。
2004年到2015年，执掌厦门规划工作的十年时光，赵燕菁有机会将一座城市打造成心目中理想的样子。走马上任，他做的第一件事就是按照规划领域普遍认可的“开放式小街区”理念，将厦门的路网切密、划出开放式小街区。
矛盾因此不可阻挡地爆发了。小区开放之后，开发商拒绝拿地，原因是没办法提供公共服务；领导嫌他没事找事，给本就紧张的地方财政增压；百姓怪他拆除围墙，拉低了厦门小区的档次。
当规划理想碰壁体制束缚夭折时，赵燕菁愈发理解小区“围墙”的本质是什么。
他说，“围墙是降低公共服务成本的工具。只看到街区大小这些表面问题是没有用的，必须搞清楚街区制的来龙去脉，搞清楚中国的发展逻辑，将二者结合去思考，才能看透、看懂中国城市发展的种种问题。”
2015年，赵燕菁离开厦门市规划委员会（原厦门市规划局），成为厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。拥有35年规划工作经验的他，不仅是学者型“明星官员”的代表，更是中国城市高速发展的亲历者和深思者。
2019年12月17日，在中央提出推行“街区制”将满四年的时间节点上，中国房地产报记者约访赵燕菁，探求中国推行街区制的“难”，以及他对中国城市发展的思考。
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尝试：规划局长遭遇“乌托邦的街区制”
最美的城市，时间会给出一切答案。作为一名规划师，最幸运的事，莫过于亲手将一座城市打造成自己心目中最理想的样子。
赵燕菁是幸运的。2004年调任厦门市规划局并担任局长，使他有机会施展才华。在这之后，由赵燕菁主导的规划部门有意识地在厦门进行街区制推广。一方面坚持不为小区规划围墙；一方面将路网切小，把红线留给政府。
开放式小街区在厦门是落地了，可没有预想中的顺利，即使这已经是规划领域普遍认可的先进理念。规划刚刚调整，开发商就找到了厦门市规划局。
“你这都是小街区，地我不拿了。原本都是大街区，你非要规划一条路穿过去，我的小区服务还怎么提供？一个街区就那么几个人，我能为几个人修一个游泳池、一个小学吗？”
市里的领导怒气冲冲地跑到了规划局。
“你们规划局怎么这么落后，你看人家别的城市小区多大，像一个个公园，里面绿树成荫，鲜花盛开，又安静又安全，可以在里面打太极拳，你们规划的小区一抬脚就出门上街了。”
各个部门的领导们紧跟着给规划局发难，要求给自己单位的办公楼外建个围墙。“你看中央机关哪个不把自己围得严严实实的？以前建设部还开放前面的广场，后来不也给自己围起来了吗？”
居民也跑到规划局“登门拜访”，这是最让赵燕菁头疼的事。
这些居民提出，开放的小区没法管理，要申请建设围墙。原因是物业公司拒绝为开放式小区提供服务；其他小区有围墙，小偷就会跑到开放的小区行窃。
“这些小区没有规划围墙，所以规划局不同意新建围墙。我们不同意居民就上访，每次上访的结果都是居民胜出。”赵燕菁苦笑，这件事折腾到最后，厦门的公安部门干脆发文要求，所有有条件的小区都要进行封闭。
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思考：街区大的省钱，小的赚钱
厦门的这次尝试，使赵燕菁愈发明白，开放街区不是一纸文件就可以推动得了，后面涉及众多的具体利益。
“有的人认为，推行街区制是规划层面的事，因为中央已经出台了文件，只需要规划部门依照文件执行即可。”赵燕菁对此并不认同，他说，如果从土地制度上看街区制，就会发现所谓的街区制，只是冰山裸露在外的一角。
“最核心的就是公共服务提供的模式，围墙在城市中的真正含义是区分不同水平的公共服务，即围墙是降低公共服务成本的工具。取消围墙就意味着公共服务必须均等。”赵燕菁心中有很多问题：
为什么发达国家推行开放式小街区时，中国会出现这么多大型的封闭街区？
为什么发达国家可以把土地切成小块出让，中国却坚持批发而不零售？
为什么发达国家可以直接购买宅基地盖房子，中国人却只能从开发商手里买房子？
这些问题是他在厦门规划局任职时一直思考的范围。“只看到街区大小这些表面问题是没有用的，必须搞清楚街区制的来龙去脉，搞清楚中国的发展逻辑，将二者结合去思考，才能看透、看懂中国城市发展的种种问题。”
赵燕菁说，在改革开放初期，中国政府没有钱进行城市建设，省钱的城市规划就是好的城市规划，因此才会出现“宽马路，大街区”。
“城市和农村最大的不同就是公共服务的水平。早期的城市，公共服务基本等同于基础设施。基础设施多是沿路修建，道路越长，基础设施投入越多。公共服务的成本可以视作‘道路长度的函数’。大街区和封闭街区看似互不相关，实际上都是省钱这一逻辑下的产物。”
“大街区表面看是缩短了道路的长度，本质却是将街区内部的公共服务外包给开发商和小区居民。这和计划经济时代的机关大院如出一辙，都是中国政府没钱而想出的一个变通的办法。改革开放之后，依旧没钱的地方政府直接复制了这种模式，只不过原来的机关单位换成了开发商等第三方。”
“小街区与此不同，小街区的目标不是为了省钱，而是为了赚钱，路网越密，公共服务越好，地价就越高。”
“在西方发达国家，人们买房子相当于直接购买宅基地，购买之后的公共服务由政府提供。西方发达国家的政府会尽可能把地块切小，把路变窄。这样地块的进深小，如果进深过大，中间的地块就卖不出去，因为不临街就无法享受同等的公共服务。一般来说，房子必须有一侧临街，地块进深在20米~30米。”
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现实：政府有能力接管公共服务吗？
“省钱逻辑催生的封闭式小区，是中国推行街区制的障碍。”赵燕菁说，由于中国缺失物业税，政府只能把封闭街区内的公共服务外包以减少一般性公共预算的支出。做法就是封闭式小区内的住户们通过缴纳物业费，雇佣物业公司提供公共服务（治安、环卫、绿化等）。
“公共服务是典型的规模经济，封闭街区越大，提供同样水平物业服务摊到每一户居民头上就越‘经济’，或者说可以用较少的物业费维持较高水平的公共服务。即，道路窄对应着地块小，道路宽对应着地块大，不存在道路宽地块小的组合。在中国，公共服务越好，地块越大。”
赵燕菁结合他在厦门的实践说，如果中国推行小街区制，政府必须立即接管这些公共服务。街区越小（甚至一家就买一小块地），政府需要承担的公共服务（垃圾清运、建立庞大的警察队伍维持治安等）就越多，结果必然是财政开支倍增。在缺少财产税的前提下，公共服务的增加势必会产生巨大的财政缺口。
对比中国和西方国家不同的税收制度，可以得出更加清晰的答案。
中国的税收以间接税为主，直接税为辅，西方国家恰恰相反，以直接税为主，间接税为辅。中国的物业费与国外的财产税性质是相同的，唯一的差别是没有交给政府，所提供的公共服务只有缴费的业主可以获得。
直接税，是由居民直接缴纳的税收，间接税是由企业缴纳的税收。在英美等西方发达国家，直接税中和公共服务关系最密切的就是财产税。财产税是这些国家百姓交得最多的税，城市公共服务的绝大部分运营成本均来自于财产税。正是因为直接税，西方国家才有了“纳税人”的概念。
“由于中国缺少财产税这样给公共服务直接定价的工具，城市不能外包给物业公司的公共服务（比如基础教育），就只能通过户籍这样笨拙的办法控制成本。”赵燕菁认为，表面上互不相关的户籍制度和封闭街区、大路网，其实底层原因都一样，均是公共服务定价模式。
他不禁反问：“中国的很多地方政府财政已经很紧张了，要效仿国外实行开放式小街区，必须对公共服务定价模式做根本改变。这种定价模式真的适合中国吗？”
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难题：钱的问题不解决，就举步维艰
赵燕菁做过更深入的思考，中国计划经济时代没有土地市场，为了省钱，最优的规划模式是大街区。现在实行市场经济有了土地市场，中国为什么不能像旧中国或者西方国家那样转向小街区，从而赚更多的钱呢？
“如果效仿发达国家的模式，中国政府就得向百姓征收财产税。但是在过去的这些年，中国为了解决资本不足的问题采用了土地金融制度。这个制度的特点就是在购买物业的同时，把70年的财产税一次性支付了。”
“如果政府取代物业公司，物业费转为财产税，政府就必须将现在物业公司的服务一并接手，政府会做得比物业公司更好吗？如果政府不接手，继续将服务外包给第三方，百姓已经交过一次钱，难道还要向政府再交一次？”
赵燕菁认为：“钱的问题不解决，政府在推行街区制的时候，这些小区就会如同一座座堡垒，需要一个个去征服。”
最现实的问题是，已经形成的封闭式小区，开放后政府能否提供服务？如果不能，是不是需要给成本增加的第三方补贴？如果补贴，政府的收入何来？
“开放式小街区可以缓解交通拥堵等问题，却牺牲了部分原本属于封闭式小区业主的权益。要开放现有封闭小区，就必须把当初卖给社区的部分土地征回来，现在地价远远高于出让时的地价，政府根本无力赔偿。加之小区公共部分都以公摊的方式记入每个业主的产权，征收的阻力可想而知。”
“在新建小区推行街区制面临着同样的问题，即政府提供公共服务的钱从哪里来。除非能够单独对新建小区开征财产税，否则政府一样无法为社区提供持续的公共服务。”
“那些拒绝交钱的小街区将无法享受政府提供的公共服务，会逐渐演变为城中村。即便业主们集体雇佣了物业公司，物业公司也会想办法建起围墙封闭小区。”
“公共服务的特点就是统一标准、均等服务。我们的城市，不能一部分人交财产税，一部分人不交。”在赵燕菁看来，国家提供普遍的公共服务，比如北京交通便捷，对所有人都是一样的，不能对一些人特别好，对一些人不好。
“过去几十年形成的封闭小区，服务标准不同，物业费标准也不同，政府接手公共服务后，按照低水平征收财产税，高档小区的服务水平就会下降；按照高水平小区提供服务，低收入居民就会负担不起。”
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警惕：不能换门把手而拆房子
东西方城市发展不同的内在逻辑，使赵燕菁感触颇多。
“在中国，一个小区最重要、最昂贵的公共服务就是教育，学校好整个小区都升值，甚至是买某个小区的房子，目的就是为了买这里的服务。”
“美国人买服务的逻辑和中国不一样，中国是一次性交了70年的服务费，美国是每享受一天，就得交一天的钱，例如美国某小区周边新建了公园，小区升值了，业主需要缴纳的财产税就会相应地增加。因此，对西方发达国家来说，建设住宅和建设商业楼、工厂是没有区别的，每一栋物业都是税源。”
“中国与此不同，住宅用地是资本，工业、商业地产才能带来现金流（税）。为什么工业用地和商业用地比住宅用地价格低？是因为工厂缴税最多，解决就业最多，商业次之。住宅不但不缴税，政府还要补贴（比如教育），建得越多政府现金流缺口越大。”
赵燕菁表示，中国政府基础设施建设缺少资本，通过建设住宅可以实现变相融资。可以说房地产就是城市的“股市”，买房就相当于买这个城市的“股票”。这也是中国房价高的原因。
“中国通过这种一次性收费的模式，积累了资本，先给企业补贴，企业缴税再用于为百姓提供公共服务。这种三方交易，使政府财政一进一出实现了收支平衡，也使中国实现了飞跃式发展。”
赵燕菁略有担忧的是：一座城市财政的收费模式，决定了城市的样子。为什么我们一个不富裕的国家能够建高铁、建“鸟巢”，能够建这么多世界级的基础设施？这些钱全是卖地卖来的，如果征收财产税，中国的土地融资功能就不复存在了。
“美国城市的头号大税就是财产税，不算联邦转移支付的条件，这个税占一个城市的财政最高可以超过70%，就算是加上联邦转移支付占比也超过40%。假设北京市财政有40%来自于财产税，北京人得交多少钱？”
“即使中国开征财产税具有可行性，也一定非常困难。两种公共服务定价模式的切换，必定带来剧烈的社会摩擦。如果强制征收财产税，将出现非常严重的社会问题。”
“如果中国缴不了这么多，比如财产税只占总税收的10%甚至更低，税收覆盖不了公共服务的成本，也就失去了意义。”
有了这些思考，赵燕菁得出了自己的答案，开放街区看上去只是一个简单的规划问题，可一旦真的展开就会发现，其背后是一系列复杂的制度问题。推行街区制不仅要完成高度复杂的税收制度切换，甚至要面临政治体制冲突。这就像谚语所说，“一开始只是要换个门把，最后却拆了整栋房子。”
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反思：开放没错，但封闭真的不好吗？
试验和思考后，赵燕菁似乎有所顿悟。既然开放式街区这么复杂，为什么不能反过来思考，利用封闭式街区的好处呢？
要知道，世上没有完美的制度，封闭式街区固然有很多劣势，但西方发达国家的制度同样有缺陷。许多外国的城市负债累累，带有围墙、提供排他性公共服务的社区也在迅速增加。
“随着城市的扩大，社会阶层的多样化，为一个城市提供同样水平或同样价格公共服务的难度越来越大。任何一种公共服务组合，都只可能满足一类消费者的需求。”
赵燕菁在不断地推敲，寻找着推行开放式街区更可行的办法。
比如，因地制宜、因时制宜。在可以负担较高公共服务水平的中心区推行小路密网、开放街区。在提供公共服务成本较高的地区，将服务外包给社区，由居民自己确定社区公共服务标准。在这些地方适当扩大街区范围并允许封闭管理。
也可以采用老区老办法，新区新办法。尊重已经形成的封闭式街区，在新的街区按照开放式街区规划，同时开征相应的物业或财产税。
在赵燕菁心目中，上海大学路开放街区是一个比较成功案例。2003年，瑞安集团参考硅谷和左岸将复旦至江湾体育场的大学路改造成为一个开放式社区，通过底商创造的现金流，支撑了开放街区的运营成本。
“虽然钱的问题解决了，但是消防规范却使这样的混合模式难以为继，说到底还是公共服务的问题。”
“中央刚提出街区制的时候，大家都以为很简单，但是推了一把没推动就都缩了回来。这是否说明当初开放街区提错了？我想并不是，至少开放街区推广过程中出现的问题，加深了我们对城市形态更底层机制的理解和认识。”倡议街区制的这四年，让赵燕菁看到了更多问题，他直言，那些参与政策制定的学者们要好好反思我们的理论哪里存在缺陷？哪里是错的？不要一味指责地方政府落实中央要求不力。
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遗憾：画图容易，规则难改
“2016年街区制写入中央文件时，我就在想，我们的学术界到底有没有弄清楚什么是街区制？他们可能觉得街区制很简单，小街区密路网只需要规划师动动笔就能调整了。”
多年前赵燕菁也是这么认为的。他甚至想不明白为什么中国要自创大街区制。既然大家都认为国外规划好，我们不会规划还不会照搬照抄吗？
“我刚当局长时，认为封闭式街区就是规划理念问题。我对规划院讲，经过历史考验，大家最喜欢的街区形态就那么几个，比如上海老租界区、天津五大道、厦门鼓浪屿、北京什刹海……你们不会设计，就抄一个，哪怕去测绘一个过来。”理想的模式在现实中行不通，使赵燕菁明白，城市形态不是理念问题，背后是被更深层的城市运行逻辑所左右。
在他看来，中国的城市化发展到今天，其内涵已经远远超出了建设的范畴。中国的土地财政和公共服务收费模式，决定了中国的形态。这些都是广义的城市规划，规划图只占据了其中的十分之一，住建部门分管的规划只是其中一小部分。
“在现实中，那张规划图并不重要，重要的是那些决定具体项目的规则。如同下棋一般，谁下棋无所谓，但是必须得按照规则落子。”赵燕菁说，这些规则是由住建部门之外的其他部门决定。大到税收制度、社区自治制度、土地出让制度、财产继承制度，小到消防规范、住宅公摊等都对城市运行的规则产生重大影响。
“新中国成立至今，从未像今天这样重视规划工作。”回想起2015年年底召开的中央城市工作会议，赵燕菁不无叹息。他说，这次会议原本叫作“中央城市规划工作会议”，是专门研究规划的会议。“新中国成立以来，中央曾召开过几次城市工作会议，但没有一个是专门讲城市规划。2015年对规划工作来说是一次历史性的机遇，更是住建部门将这些问题抛出来的机会。但是大家自己对规划都没看透，也没有充分准备，最终没有办法才把城市规划工作会议变成了城市工作会议。现在看来，整个中央城市工作会议讲得大部分都是建设部门自己的事。”
“为什么城市规划这个会由中央召集，因为这件事需要中央给所有相关部门提出规划要求，而不是仅仅针对建设部门的工作提出要求。”
街区制推广遇到的阻力，赵燕菁十分感慨。他说：阻力意味着规划师必须超越传统的建设范畴去理解城市规划，这样才能真正落实中央对城市规划的要求。
（此文刊于中国房地产报12月30日11-12版 责任编辑 何可信 高拯坤）
流程编辑：曹冉京
