闲置工业用地处置“有限放宽”
本报记者/李乐/北京报道
在闲置用地处置的相关制度不断完善的情况下，既涉及土地集约节约利用，又关系到地方经济和产业结构转型升级的闲置工业用地处置及其相关政策，在执行实践和制度设计中，正在获得与其他用途闲置用地处置的“有待条件”。
《中国经营报》记者获悉，自然资源部已经在具体实践工作中，一定程度上放宽了对闲置工业用地的处置政策，明确提出：闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。
在此之前，上海市、江西省、山东省等省市，均对闲置工业用地退出进行了各种探索，原国土资源部亦对此进行了专题调研，形成了一些制度性的共识。而根据现行相关法律框架，闲置用地满两年未进行开发的，将由政府收回。
成因复杂
“如果说闲置用地的成因复杂，那么工业用地闲置的原因就更复杂，其实部里面一直是非常重视工业闲置用地的盘活利用的，并不是简单地‘一收了之’。”12月11日，东部某省自然资源厅的人士告诉记者，自然资源部已经在实践中有限放宽了对闲置工业用地的处置方式。
所谓闲置用地一般有两个认定标准，一是国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
标准十分简单，但现实情况却比认定标准复杂得多，尤其是在闲置工业用地的领域。一位基层政府人士告诉记者，从技术层面而言，工业用地目前实施专项验收的做法并不多，因此，从监管的角度而言，没有一个稳定的制度设计及时掌握企业开工、竣工情况，从而导致工业用地的闲置状况的出现。
“招商引资中地方政府竞争激烈，选择工业建设项目时，仅考虑眼前的经济效益，对市场风险和环境影响缺乏了解，也不加限制，大量建设项目的轻易进入，导致重复建设，影响用地效益。”一位不愿具名的地方基层自然资源职能部门人士告诉记者，她认为，这是导致工业用地闲置的重要原因之一。
除此之外，土地管理者与土地使用者的存在信息是不对称的：在缺乏正确的价格信号和必要的财务约束的情况下，作为土地实际管理者的地方政府往往无法确定土地使用者的最佳用地规模，而作为土地使用者的企业总是倾向于夸大土地需求低效和浪费也就在所难免。
务实处理
多位地方自然资源厅的内部人士告诉记者，自然资源部曾在不同场合，通过不同渠道，向地方政府表示，在政策机制的设计过程中，自然资源部已经在一定程度上放宽了对闲置工业用地的处置政策。此举意在促进闲置工业用地尽快盘活，提高土地集约节约利用水平。
记者了解到，自然资源部明确提出：闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中，用于发展新产业新业态的，可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策，适用过渡期政策；依据规划改变用途的，报市、县级人民政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。
而依照现行法律框架，符合闲置用地标准的土地，在两年内未予开发的，须按照有关法律程序予以收回。相比于法律框架的规定，自然资源部对工业用地的处置，显现出了极大的灵活性态度。希望以此提高工业闲置用地的处置和盘活效率。
目前，对闲置用地处置的相关行政依据一般遵循原国土资源部签发的57号令，即《闲置土地处置办法》（下称《办法》）。《办法》对闲置用地规定了总计6种处理办法：延长动工开发期限，但不得超过一年；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用；协议有偿收回国有建设用地使用权；置换土地；根据实际情况规定其他处置方式。
“实际上真正能收回的不多。”前述地方自然资源厅的人士告诉记者。针对这一问题，全国人大代表温常艳等于十三届人大二次会议期间，向自然资源部提出政策建议：未动工开发满一年未达到收地条件的工业用地，在征缴闲置费后，按原土地价款给予补偿后退还给政府；未动工开发满两年达到收地条件的工业用地，在征缴闲置费后，按逐年递减原土地价款一定比例给予补偿后退回给政府。
多地探索
对于温常艳等人大代表提出的政策建议，自然资源部回复称，建立闲置工业用地退出机制与现行闲置土地处置规定并不矛盾，对闲置工业用地除按照53号令处置外，还可以由自然资源主管部门在土地出让合同中与受让人事先约定好项目用地退出条件和退出方式等内容来处置。
近年来，多个地方政府对闲置工业用地退出机制以及处置方面进行了探索，其中以上海市、江西省、山东省的做法相对较为成熟。原国土资源部还对上述几个省市的做法进行了专题调研，希望能够总结相应的经验。
记者了解到，上海市规定了工业用地主动退出和强制退出两种退出方式，具体做法是，一是在工业项目约定的开工日期之前或达产之后，因企业自身原因无法开发建设或运营的，受让人可申请解除土地出让合同，经出让人同意，按照约定终止合同，收回建设用地使用权，按照约定返还剩余年期土地出让价款；对地上建筑物，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置，并在土地出让合同中予以明确。
二是对因企业自身原因未按时开工、竣工、投产，超过合同约定最长时限的，或者在达产评估、过程评估阶段，经区县政府相关部门或园区管理机构评估认定不符合要求，按合同约定应当收回建设用地使用权的，按照合同约定，出让人可无偿收回建设用地使用权。同样对地上建筑物，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置，并在土地出让合同中予以明确。
多位自然资源系统的人士告诉记者，自然资源部对于闲置工业用地的处置思路是，深入总结研究有关经验做法，完善土地出让合同示范文本有关内容，支持地方探索建立工业用地退出机制。
此外，围绕闲置用地处置问题，温常艳等人大代表还提出建议，因建设用地使用权人自身原因未动工开发满两年的闲置土地，采用逐年递增收取闲置费的方式来代替无偿收地处置方式。
对此，自然资源部回复称，在闲置土地处置过程中，收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的，闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用。逐年递增收取土地闲置费也会加重土地权利人的经济负担，可能存在实际征收难度大的问题。
因此，虽然53号令规定了对因企业原因构成闲置满两年的应采取无偿收回土地使用权的处置方式，但自然资源主管部门对于其调查认定的闲置土地，在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前，也应当首先责令其限期动工开发，允许其在一定期限内采取措施自我纠正；逾期不动工开发的，无偿收回土地。这符合《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定，也是尽最大可能保护土地权利人的利益不受损。
