近年来，国内财政国库库款规模不断增加，但央行经理国库模式下的库款管理方式与国际惯例有一定差距，亟需提高管理效率。与此同时，政府债务规模不断增加，财政部门需要将国库现金管理和政府债务管理进行统一管理，从整体上保持对政府存款、政府债务等政府资产负债表基本要素保持监测，形成安全、高效的国库现金管理模式。国库现金管理制度改革过程中必然涉及部门之间的政策摩擦，从宏观审慎管理的角度来看，摸清楚政策之间的相关性、提高政策合力非常必要。在此背景下，研究财政国库库款与货币政策相关性，对财政部门国库现金管理及今后的改革具有重要的理论指导意义。
一
我国财政国库库款：运行流程、口径及性质分析
早在2004年，国内央行公开市场业务报告就明确将财政库款随机变化视为货币政策制定和执行的一个重要外生因素。研究国库库款与货币政策相关性的基本前提是了解国内财政资金运行的基本机制，进而是商业银行、中央银行等与货币政策紧密关联的金融机构与财政国库库款的基本关系，最后是财政国库库款与货币政策的关系。本部分主要梳理国内财政资金运行的基本脉络，国库库款收支过程中的商业银行角色，进而给出财政国库库款的基本统计口径。
2001年以来，我国财政部构建了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，一般公共预算收入科目（税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入）均进入央行国库单一账户。而缴税（费）方式通常决定收入资金进入什么账户，成为什么性质的资金。在美国，税收直接缴入财政部在各商业银行开设的账户，且一直停留在此，直到有支付需要才提取，其资金性质就是商业银行存款。在英国、法国等国家，税收直接进入财政部在央行的单一账户，其资金性质就是央行负债科目里的“政府存款”。对于实行国库单一账户的国家和地区而言，有一点相同之处，无论税费代理机构是谁，国库库款账户只有一个，“财政是会计、央行国库是出纳”的角色不会改变。
❏国库资金流动过程
在国库库款收支、管理过程中，中央银行、商业银行的角色如下：
其一，作为国库库款中税费收入征收、代理机构，但不设立国库账户，也无权使用国库资金。按照《中华人民共和国国家金库条例实施细则》规定，国内税收资金均进入中国人民银行及分支机构的国库账户，但中国人民银行的分支机构及人员配备、基础设施等有限，各地税费缴纳多由商业银行直接代理，从而导致国库账户的实体机构有所不同：省级及中央的税收直接进入央行国库账户，市区及以下行政区域的税收资金可以由商业银行代理收缴，但商业银行没有国库账户系统，资金需及时交给央行国库。而按照《中华人民共和国国家金库条例》的规定，国库的主要权限有六项，其中第一项就是“督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违规不缴的，应及时查究处理”。因此，从这个意义上而言，目前国内四级财政收入资金全部进入了财政部在央行开设的国库单一账户，由于收缴和交付时间有差异，国库资金会在商业银行有短期沉淀，形成财政过渡性存款、待结算财政存款。另外，财政专项基金也存入商业银行，形成财政专项基金存款，这一块资金种类和规模目前不断增加。
其二，承担国库库款定期存款业务。自2006年起，财政国库库款现金管理开启商业银行定期存款业务，以提高资金投资收益。按照《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》第十六条、第十七条规定，中标存款银行应设立“国库定期存款”科目，属于商业银行负债科目，本行会计科目变动情况报中国人民银行备案，由中国人民银行将其纳入一般存款范围缴纳存款准备金。此时，商业银行定期存款增加，并上缴法定存款准备金给央行；与此对应，中国人民银行负债科目中的“政府存款”一项减少与定期存款规模相同的资金，同时，负债科目中“其他存款性公司存款”增加与存款准备金相同规模的资金。因此，中央银行“政府存款”科目已经不包括国库委托给商业银行的定期存款，后者体现在金融机构人民币信贷收支表中的“财政性存款”科目。在计算广义财政国库库款月末、季末、年末的存量时，除了央行负债科目——“政府存款”一项外，还应加入央行委托给商业银行的定期存款。
其三，国库库款支出流程中的商业银行。当前，根据《中华人民共和国国家金库条例实施细则》第七十条规定：“国库应在财政机关通知拨款的当日将款项转入或汇往有关单位在银行的存款帐户。各级国库和转拨行都不得积压”。即财政部通过在商业银行开设财政零余额账户和预算单位零余额账户先行支付，然后再与国库单一账户进行清算，而非直接从国库单一账户划款给最终收款人。同时，财政部门在商业银行又开设“财政代管资金账户”，导致“国库单一账户”和“财政代管资金账户”两种国库集中收付并存的现象，财政专户名目繁多，明减实增。由此可见，在国库库款支出过程中，商业银行仍然充当代理角色，但在零余额账户制度约束下，预算资金拨付过程非常短暂，理论上不会停留在商业银行账户。简单总结，国库集中收付制度下，财政国库资金经停账户如下表1：
表1 国内国库资金进出账户
资料来源：作者整理。
❏从国库资金流程看财政国库库款的统计口径
从财政资金进出流程不难看出，并非所有的财政资金都经国库进出，央行国库库款只是财政性存款、政府存款的一部分，后者的口径和范围更广。根据中国人民银行《存款统计分类及编码标准（试行）》、中国人民银行的货币当局资产负债表以及金融机构的人民币信贷收支表，可以观察到政府部门在金融机构的财政性存款构成。财政性存款即各级财政部门代表本级政府掌管和支配的、暂时存放在金融机构（含央行和商业银行）的财政资金，包括财政国库存款和其他财政存款（含财政过渡存款、待结算财政款项、国库定期存款、预算外资金存款及专用基金存款等）。其中，按照存放的账户性质不同可以分为两类：一类是存放在央行总行国库及央行各级分支行国库的包括财政国库库款、财政过渡存款；另一类是存放在商业银行账户的包括国库定期存款、预算外存款、待结算财政款项及专用基金存款。从而形成了广义的财政国库库款，见图1中的财政性存款结构。其中，各科目涉及的概念及范畴见表2。
图1 广义政府存款与财政性存款构成
资料来源：中国人民银行、作者整理。
表2 金融机构的财政性存款科目定义
资料来源：中国人民银行（2010）：《存款统计分类及编码标准（试行）》。
从图1和表2可以看出财政国库库款的基本范畴。狭义视角下，财政国库库款即为存入央行国库的存款。广义视角下，由于财政国库库款的收缴、拨付均经由商业银行代理，由于时间的差异，部分国库库款会沉淀在商业银行账户，包括表2所示的国库定期存款、预算外资金存款、待结算财政存款、专项基金存款。因此得到：
狭义财政国库库款=央行国库库款=央行政府存款
广义财政国库库款=财政性存款=央行政府存款+商业银行财政性存款
表3 财政国库库款的统计口径
资料来源：作者整理。
2019年7月人民银行资产负债表中的政府存款规模仅为4.18万亿元，即狭义视角下的财政国库库款。同期金融机构人民币信贷收支表显示，商业银行的财政性存款规模为5.55万亿元，因此，广义视角的国库库款规模为9.73万亿元。
整个政府部门（含机关团体）可以支配的资金不仅仅包括财政国库库款，还包括规模庞大的机关团体存款，在商业银行账户中被划归政府存款。财政国库库款金融机构人民币信贷收支表显示，截止2019年7月底，机关团体存款规模为30.33万亿元，整个商业银行账户中的政府存款规模为35.87万亿元。机关团体存款使用和支配权在于各机关团体，而后者属于政府性质的单位。因此，比财政性存款更广义的是整个政府部门及其附属单位的存款，广义政府存款口径是：
广义政府存款=财政性存款+机关团体存款
依此标准，2019年7月，中国的政府存款规模为40.05万亿元。财政部门可以直接支配的资金是广义财政国库库款，机关团体存款不在支配范围。
二
我国财政国库库款与货币政策的联系机制
财政国库库款管理的核心问题是国库资金类型和国库库款账户类型配置，不同的资金配置类型、资金所在的账户类型，对货币供给体系进而宏观经济有完全不同的影响。本部分将从这个视角透视财政国库库款与货币政策的关系、中央银行在财政国库库款管理中的角色，及其在国内的演绎。
❏财政国库库款的账户设置及其宏观影响
财政国库库款的资金和账户配置类别。从资金类别来看，根据对发达国家财政国库库款运行机制的观察，财政国库资金可以有多种配置选择，例如以定期存款的形式面向金融机构进行拍卖、在货币市场上投资高信用级别的固定收益产品、通过金融中介操作的其他投资形式。从账户类别来看，财政国库库款有一部分必须留存在央行账户，作财政支付的备付金，其余资金可以放置在商业银行普通账户，作为普通存款获利，或者其他投资获利。财政部门也可以将这部分资金存放在商业银行的其他账户，例如商业银行在中央银行的超额存款准备金账户（多国中央银行法中没有约束财政部门的账户选择）。观察可以得知，当前全球的财政国库资金多是分成两类账户进行操作，即用于财政支付的央行国库账户和资本性账户，简称两账户类型。当然，从理论上而言，财政国库库款还可以被放置在很多不同性质的机构做不同用途，还可以有三账户类型、四账户类型操作等。三账户类型如可以将财政国库资金放置在央行账户、两个性质不同的商业银行账户，更多账户类型组合可以以此类推。
在央行经理国库制度的硬性约束下，我们结合全球实践，将两账户类型的配置方案分为三类：一是可以全部放在央行账户，留下最低限额的支付备付金，另一部分在货币市场投资获利；二是可以在央行账户留下最低额度的支付备付金，其余部分转存至商业银行一般存款账户，投资获利；三是可以在央行账户留下最低额度的支付备付金，其余部分放在商业银行在央行的超额存款准备金账户，见表4，其他组合类型在此将不再一一拓展研究。
不同的账户设置决定了财政国库资金的流向及其自身的性质，如作为央行基础货币、普通货币（商业银行存款）还是金融市场的一般流动性等，进而决定了其最终产生的宏观经济效应也将不同。
表4 财政国库资金账户设置方案
资料来源：作者整理。
1. 方案1及其宏观影响
即财政国库库款全部放在央行账户，留下最低限额的支付备付金，另一部分国库库款由财政部门主导，通过在央行的资本性账户在货币市场投资获利，这是英国财政部和英格兰银行目前的操作模式。
央行在货币市场上投放财政国库库款投资获利，央行首先被赋予的角色是财政部门的投资代理人，操作目标是投资获利，同时最大限度保证资金安全。因此，央行资本性账户可能主要投向高信用级别的短期货币市场工具，这些工具的发行者可能是优质企业、优质的金融机构，也可能是政府。如果交易对手方为是企业，相当于央行直接向市场注入流动性，不存在传统的货币政策传导机制；如果交易对手方为金融机构，则央行的投资行为兼具一般的货币政策操作功能，直接增加了货币供给；如果交易对手方为政府，则该账户操作即为一般公开市场操作。
在实际操作中，英格兰银行将资本性账户的操作方式限制为较小的范围——短期拆借、国债回购和逆回购，没有直接购买企业短期证券等，这符合财政部门管理政府债务和现金的基本角色，这种操作模式涵盖了央行在同业拆借市场的操作和公开市场操作，操作决策始终也由财政部门和中央银行共同协调，二者的合作无处不在。总体而言，若通过央行账户将财政国库库款在货币市场投资获利，即无异于执行宽松的货币政策，无论央行购买哪种类型的货币市场工具，都会增加市场的流动性。因此，此时如果实体经济调控不需要宽松型的货币政策，则必须与其他货币政策操作协调配合，这种协调机制应该由法律固定，这一点在《1998年英格兰银行法》中也有明确规定。
因此，如果通过央行账户对财政国库库款进行投资操作，与央行货币政策操作效果无异，如果没有协调机制，将对货币政策产生一定的“挤出效应”。实行该账户设置方案的英格兰银行和英国财政部，将资本性账户的投资操作范围限制在同业拆借和国债投资操作，同时构建协调机制，避免了政策冲突。
2. 方案2及其宏观影响
方案2即在央行账户留下最低额度的支付备付金，其余部分转存至商业银行一般存款账户进行投资获利。财政国库库款从个人或企业账户以税收等方式，转存并留存至代理机构——商业银行存款账户，资金并没有离开商业银行体系，只不过主体转变了，由个人存款、企业存款转变为政府存款，货币总量没有改变，对货币政策没有影响。上述分析默认的操作流程是税收直接进入并部分停留至央行在商业银行的国库账户。但如果操作流程改变，如税收资金先汇集至央行国库账户，再分流至商业银行国库资本性账户，则会产生一定的市场影响。例如，所有的财政国库库款首先汇集至央行账户时，货币总量随即减少；随后再从央行账户转存投资至商业银行账户，货币总量会增加，这一操作过程会在短期内导致货币总量先收缩、后扩张的波动过程。总之，方案2的宏观经济影响因操作流程而异。
3. 方案3及其宏观影响
方案3即在央行账户留下最低额度的支付备付金，其余部分放在商业银行在央行的超额存款准备金账户。财政国库库款直接转变为商业银行的超额存款准备金账户，具有明显的宏观调控性质。从资金的流通过程来看，方案3首先将金融市场的流动性收缩至央行高能货币，放至商业银行超额存款准备金账户后，商业银行根据市场需求投放高能货币。总体而言，这一过程将存量货币的结构进行了调整。虽然部分央行对超额存款准备金账户支付利息，但利率相当于活期存款利率，此时财政国库库款的获利目的让位于宏观调控目的。但高能货币是否必然派生货币、创造货币并不一定，而取决于商业银行自身决策。因此，从实际操作效果来看，方案3调节了资金存量的结构，增加了高能货币，但未必增加货币总量；同时缩短了货币政策传导环节，提高了货币政策操作效率。
❏国内财政国库库款账户设置及影响分析
目前，国内财政国库库款的账户设置在央行唯一的国库账户，符合方案1。但是，国内央行国库库款账户没有按照最低支付限额备付金和投资账户分类，均为普通存款性质，部分资金转存商业银行定期存款。根据国内操作实践，这部分转存商业银行存款的资金操作流程大致为：个人和企业的税收资金首先集中至央行国库账户，再从央行国库账户中分流一部分转存商业银行定期存款。所以，这一流程又符合上述方案2的部分理论分析。
结合上述对方案1和方案2的分析可以发现，与财政国库库款的资金流转过程对应，国内货币供给体系大致经历了如下过程：个人和企业的存款以税收形式集中至中央银行国库账户时，遍布金融市场的应税资金回收至央行，流通体系的货币转为央行高能货币，市场经历货币收缩过程；当部分国库库款转存至商业银行存款时，央行高能货币减少，对应增加等量流通体系的货币，市场经历货币扩张过程。由于财政国库库款每年只有很少一部分转存商业银行定期存款，所以，货币扩张的过程非常短暂，总体扩张效应不明显。由于商业银行存款为派生货币，央行国库库款为高能货币，二者性质不同。整个国库库款操作过程中，商业银行存款转为央行高能货币的量比较大，而央行高能货币转为商业银行存款的量小、时间短，对市场而言，财政国库库款的流转过程产生的货币收缩效应大于扩张效应。在月度、季度和年度财政国库库款规模变动较大的时点，财政国库库款对货币供给的影响较大，但由于财政国库库款的支付功能和投资职能都是由央行同时执行，央行自身可以高度协调这些操作与货币政策。最终，财政国库库款的季节性波动将由央行公开市场操作对冲，对市场的影响被熨平。
❏央行在财政国库库款管理体系中的角色分析
上述分析是基于账户设置的宏观影响分析，分析结论成立的前提是央行作为财政国库库款的代理人，财政国库库款的具体用途由财政部门决定，央行不用其执行货币政策职能。然而实际情况是，我国财政国库库款资金并不是单一性质。自2006年开始，根据《中央国库现金管理暂行办法》，当前的国库现金投资方式可以为商业银行定期存款和买回国债，其余资金仍以活期存款形式存在央行国库账户。因此，财政国库库款资金目前有三类用途，央行在其中的角色和定位并不相同，最终是否具有货币政策效应需详细分析。
1. 央行在国库库款操作中的角色
第一类资金是作为央行活期存款的国库库款。之所以称之为活期存款，是因为自2003年起，央行对国库现金开始支付活期存款利息，这部分国库库款之于中央银行，类似于活期存款之于商业银行，除去支付用途，其他现金余额的具体用途无法获取相关信息。可以肯定的是，这部分高能货币规模巨大，对货币供给的影响不可忽视。
第二类资金是转存商业银行定期存款的国库库款，平均每个月操作1期，存款期限为3个月，存款规模1000亿-1500亿元，资金存量规模不大。央行在其中的角色是投资代理人，对财政部具体交易指令进行操作落实。这部分资金在转存环节具有货币政策扩张效应，基础货币减少，同时直接增加货币总量；在资金到期之后，具有货币政策收缩效应。由于每个月几乎都有资金到期、资金重新转存，所以其对市场流动性的紧缩和扩张效应会自我抵消，对货币供给的整体影响较小。
第三类资金是买回国债，央行角色是投资代理人。财政部负责国库现金预测和制定操作规划，中国人民银行主要负责监测货币市场，二者协商后签发操作指令，中国人民银行进行具体操作。财政部用财政国库库款在二级市场上买回国债的行为本质为公开市场操作，对货币供给有影响，但目前的操作次数少、量小，基于财政部指令的买回债券操作没有成为央行公开市场操作的主要方式，央行在公开市场中释放流动性的方式主要为二级市场买卖债券、运用短期和中期流动性调节工具、央票等。可见，当前央行的公开市场操作与财政国库库款、政府债务管理等关联性较小。
综上，财政国库库款目前的三种运用方式对货币供给的影响各不相同。作为央行活期存款、财政部国库库款买入国债的操作资金都具有明显的货币政策效应，后者交易规模小，目前几乎可以忽略；前者规模大，但具体信息和路径无法明确。财政国库库款转存商业银行存款具有短期货币政策效应，但整体影响不大。
上述分析表明，财政国库库款与货币政策联系机制的关键问题是，央行在管理财政国库库款时如何进行角色定位。如果它以央行身份用类似储备货币或备付金的方式对待库款，那么财政部的库款操作就会具有货币政策含义；反之，如果央行以商业银行的身份，即财政部投资代理人的身份来对待库款，库款操作就不会对货币供给有实质影响。
2. 理顺财政国库库款管理策略
央行在财政国库库款管理中的定位取决于库款管理的整体策略。关于国内财政国库库款管理，我们需要重新思考一些基本问题。问题的基本出发点是，是否需要考虑库款的收益性？显然，自2006年以来，财政国库库款转存商业银行定期存款迈出了提高财政国库库款收益性的重要一步。但目前财政国库库款的管理体系存在一些问题。从投资规模和方式上，都缺乏系统考虑，没有最大限度地实现财政国库库款的收益性。一方面投资模式过于单一，财政国库库款没有得到最大化的投资收益；另一方面，财政国库库款管理没有和财政部门的债务管理完全协调，和货币政策也没有很好地协调。例如，财政部门发行债务的融资成本大大高于财政余额投资获益，这不是理性选择应有的结果。最主要的原因是财政部门和央行缺乏更加明晰的沟通机制，应该在财政国库库款管理策略上深入沟通，构建适合中国的两部门协调机制。央行作为投资代理人，在财政国库库款管理方面容易与货币政策产生冲突，资金回笼和使用都会产生季节性波动，需要央行对冲。
在未来，提高财政国库库款的投资收益有三项工作要做：一是估算财政库底目标余额，二是选择投资代理人和投资方式，三是高度协调财政国库库款操作与货币政策，考虑整个宏观调控的成本和收益。估算财政库底目标余额属于技术性工作，可以通过提高财政国库资金监测效率实现，核心的问题是后面两项内容。财政部门可以参考国际经验，将国库现金管理和债务管理合二为一，提高政府部门资金的综合管理能力。一方面将库底目标余额之外的资金管理从央行国库账户分离出去，进入投资限制较少的商业银行进行投资，减少其对货币政策的干扰，追求收益最大化；另一方面对财政库底目标余额进行精细化管理，基于国库库款管理发行短期证券，和其他期限的国债协调管理，形成更加市场化的国债收益率曲线。在宏观调控方面，这种模式可以改变财政部门与金融体系之间的分割状况，按照政府部门资金管理的理念和方向，打通财政国库库款管理、政府债务管理与金融体系之间的直接联系机制。
三
结论及政策建议
在央行经理国库制度下，本研究从央行资产负债表和金融机构信贷收支表入手观察，提出国内财政国库库款的统计口径。同时结合国际实践经验，从账户设计视角对财政国库库款和货币政策的关系进行了理论分析；并对国内目前的财政国库库款三种用途的货币政策效应进行了分析，认为财政国库库款与货币政策联系机制的关键问题是，央行在管理财政国库库款时如何进行角色定位，而央行在财政国库库款管理中的定位取决于库款管理的整体策略。
结合国内财政国库库款管理现状，发现当前的库款管理模式存在重要弊端：国库集中管理和单一账户虽然符合国际惯例，但国库库款现金管理效率较低，管理方式单一导致库款收益率较低，不符合国际主流趋势，国库现金管理需要继续深化。财政部门没有对财政国库库款管理和政府债务实现一体化综合管理，没有明确“家底”、构建政府资产负债表，从而对国库库款和债务总量、债务风险缺少清晰把握。因此，当前亟需深化国库库款管理。
毫无疑问，在当前局势下，国库库款管理理念和方式的改变直接涉及多部门政策改革，需要从多重视角综合考虑。本文提出如下几项政策建议，以供借鉴：
一是加快推进国库现金流量预测，推动国库现金余额目标管理制度。虽然国内央行通过公开市场操作降低了狭义国库库款对货币政策的干扰，但是，从财政部门视角来看，根据日常国库现金流量需要设定最低目标余额，其余资金投入金融市场进行投资获益，是提高国库管理效率的必要手段，可以间接提高财政政策和货币政策的执行效率。很多国家的国库现金流预测是中央银行主导，因其作为经理国库的主体具有信息和数据优势。但央行掌握的仅仅是历史数据，财政部门相关政策是影响未来财政收、支的直接因素，由此，在国库现金流量管理、国库现金目标余额制定方面，两大部门必须加强合作，设定多种政策场景进行模拟，反复测试。
二是强化财政部门在政府债务管理领域的主导地位，构建财政政策与货币政策协调机制。国内狭义口径、广义口径的财政国库库款与货币政策都有直接和间接的联系，政府债务管理也是二者联系的重要途径，鉴于地方债务风险、地方融资平台及影子银行问题对金融体系的重大影响，及其对防范系统性风险的重要性，今后的政策协调机制应重点深入政府债务管理领域。从债务性质来看，政府债务包含多个层次：直接与国库库款相关的国库券、与政府债务相关的国债、以及与地方债务相关的地方债。鉴于政府债务对于国内防范系统性金融风险的重要性，应该明确由财政部应主导政府债务市场管理，统筹国库券、国债和地方债管理，对每一个券种的一级市场和二级市场制定交易规则、相关法律规章制度，一开始就将政府风险控制在明确的范围和主体内。而央行的主要职责则是利用公开市场操作配合政府债务管理，维护政府债务发行、交易和运用的高效，同时，通过充分的市场交易推动国债收益率曲线形成。
三是提高广义政府存款管理效率，打通资金管理低效和阻滞环节。前文分析表明，除了央行政府存款、商业银行财政性存款之外，广义的政府存款还包括规模最大的商业银行机关团体存款。这部分资金规模一直非常庞大，2019年7月，其高于同期狭义财政库款7-8倍，高于同期广义财政国库库款规模3倍左右。在财政国库集中收付制度下，这部分资金的使用和投资受到较强的约束，成为金融机构负债的主要来源，占金融机构总负债规模14%左右，具有宽松性货币政策效应，对金融市场利率也具有重要影响。但财政部门和机关团体部门获得的投资效益较低。提高该部分资金的使用效率和投资收益非常必要。一方面，提高资金使用效率需要改变现有的预算单位财务管理制度，深入了解研究项目和机构支出特点，让资金更加合理高效支出。另一方面，提高资金投资收益需要跟随财政国库库款管理制度共同改变，建立最低目标余额制度，设定较为安全的投资渠道，兼顾支付高效和投资高效。
中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。
