报告 | 理论篇·构建中国城市更新市场的“鸿蒙”操作系统

中国房地产报

2019.12.0618:52

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中房智库执行院长、中央财经大学副教授柴铎 / 文

一、世界城市更新运动的“进化史”

（一）世界城市的发展历程

城市，是人类经济、社会、文化活动的中心舞台；代表了一个时代的生产力发展阶段、科技水平、审美标准、生活模式，反映着人们对美好生活的追求与向往。城市更新是伴随着城市的成长、发展历程逐渐发育的。

图1 世界城市发展节奏的“慢三步、快四步”

纵观世界城市的发展历程，其发展节奏表现为“慢三步、快四步”。大约1.5万年前，第一次社会分工使得农业部落与游牧部落分离，村社和聚落逐步形成。第二次社会大分工使手工业从农业中分离出来，商品交换逐渐繁荣，城市开始涌现。第三次社会大分工使商业从农业和手工业中分离出来，作为生产与贸易的集聚场所，中心城市迅速崛起。近300年来，四次科技革命推动蒸气、电气、计算机和信息化时代到来，城市群、全球城市、城市功能网络开始涌现，并成为代表国家参与全球竞争的主体。

曾经有许多城市在世界上崛起、繁荣一时，但最终走向衰退、灭亡。早期的城市始终无法跳出“创生—发展—膨胀—繁荣—衰败—死亡”的“命运闭环”。如何破解这一闭环，是全人类共同努力探索的命题。从这些城市衰退、灭亡的原因来看，包括六类：一是自然灾害、生态恶化；二是战争破坏；三是政治制度、宗教变迁；四是人为迁址、遗弃；五是经济、产业衰退；六是缺乏规划或者规划失败。可见，城市生命体的生长，依赖内生动力、外生环境两个方面。城市衰落、死亡的因素包括可控、不可控两类，对于不可控因素只能尽量规避，而可控因素，就需要找到一种调节城市生长、医治城市疾病的修复工具。

图2 历史城市衰落的六大成因

（二）城市更新运动的兴起

近300年来，世界城市发展出现了4方面突出特征：一是发展速度加快、跨越增长；二是阶层分隔减弱（城堡被推倒）、社群融合；三是城市尺度加大、城市群形成；第四，也是最突出的特征，是城市抗风险、抗打击的韧性增强了，城市生命力变得更顽强。其原因可用图3来概括：一方面，是城市发展建设的硬条件、也就是科技的进步，包括指城市开发、建设、运行的电气化技术、交通技术、材料科技、建筑科技、通讯技术、网络技术等；另一方面，则是城市发展软条件、也就是发展理念的迭代更新，包括城市规划设计理念、可持续发展观念、绿色发展观念、以人为本观念、产业分工与全球化等。软硬条件科被称为城市发展的“两翼”。推动城市建设由满足居住需求的宜居性、升级为资源环境友好、再到韧性城市、智慧城市发展。

图3 城市生命力延长的“两翼”与“N阶”

特别是在二战后，世界城市发展的速度明显加快。美国经济地理学家诺瑟姆将世界城市发展的普遍规律概括为一条“S型”曲线。但是，当城市发展到达“成熟期”后，接下来呢？诺瑟姆没有进一步解释。

图4 城市全生命周期管理视野下诺瑟姆“S”型曲线的缺陷

站在城市“全生命周期管理”的视角，我们可以看到。发达国家在城市发展到成熟期后，普遍开展了“城市更新”活动，长期以来形成了大量的经典案例。比如巴黎的塞纳河左岸更新计划、美国休斯敦第四区振兴计划、波士顿中央感到改造工程等，还包括德国鲁尔工业区（工业区更新）、纽约高线公园（交通设施更新）、伦敦码头（交通设施更新）、新加坡河（居住社区）等著名城市更新工程。

（三）西方城市更新“话语（理论）体系”的形成

在城市更新推动下，发达国家的城市化在以往三阶段基础上，走出了第四个阶段——由城市更新所推动的“再城镇化”。城镇化水平的上升由数量转变为城市能级和质量。城镇化的工具由土地开发建设转变为空间更新改造。房地产市场模式则由拿地—开发—销售转向持有运营。

表1 发达国家城市发展的“四阶段”划分

但同时也可以观察到，另外一些大城市，主要是位于欠发达国家，则在发展到一定阶段后出现了停滞、衰退，其原因是多方面的（图略），我们称其为“城镇退化”。城市化的数量水平徘徊，而质量下降，有城市之名，却无城市应有的生产生活条件，城市运行的公共开支难以维系，大量市民既无法返回乡村定居，也无法在城市中寻求工作机会，最终形成贫民窟。

表2 欠发达国家城市发展的阶段划分

通过对比可见，发达和欠发达国家的城市发展，由于城市更新活动的介入，走出了截然不同的轨迹：有效的城市更新已成为决定城市命运的一项重要工作。

图5 发达和欠发达国家城市发展诺瑟姆“S型曲线” 的演绎

这一过程中，城市规划设计理论与城市更新活动形成了有机的双向互动，一方面，城市更新推动了城市规划设计理念的发展，从田园城市到雅典宪章、马丘比丘宪章，再到简·雅各布斯的多样性城市理论、复合城市、韧性城市。另一方面，城市规划设计理论的发展也指导着城市更新实践创新，将其作为践行工具。

迄今为止，发达国家的城市更新已经形成了包括法律、政策、管理体制、更新对象选择、运营主体、更新模式、规划设计、建筑工程、材料科技、投融资体系在内的完整“话语（理论）体系”。

二、中国城市更新市场的发展背景、现状与趋势

（一）中国城市更新的发展背景

1、中国城市更新的发展环境与理论“本土化”需求

中国城市更新活动，由借鉴国外开始。但是由于：①土地制度不同；②人—地矛盾状况不同；③工业化、城镇化发展阶段不同；④民间组织、金融市场发育程度不同，产—学—研—政合作机制完善程度不同；⑤生态环境危机情况不同。中国的城市更新不能照搬西方模式，需要由自己的话语体系

当前，中国城市发展正面临四大类突出问题：一是空间开发低效、土地利用效率偏低，即便是上海、苏州、深圳，其地均GDP水平也仅相当于巴黎的1/3，东京的1/10上下，与世界发达城市具有极大的差距。二是空间规划约束力不足，造成城市空间无序蔓延，造成城市生态空间萎缩、破碎，城乡边界模糊，城市形态凌乱。三是城市建筑老旧，建筑质量不过关，服务功能不健全，设计理念之后，特别是公共服务供给不充分、配置不均衡。四是城市内部的用地空间结构不合理，多数城市工业用地比重过高，而生态空间比例严重偏低。

目前，中国城市更新事业发展环境可概括为“三期叠加”：首先，从国家战略与政策来看，包括势—道—术三个层面，在生态文明建设和新型城镇化战略下，国土空间规划改革正在着力落实城市开发边界、永久性基本农田、生态保护红线和“三线管控”，约束城市土地节约集约利用，特别是土地管理法修订，改革了征地制度。城市普遍由增量扩张步入“紧凑型、内涵式”发展阶段。

其次，从社会对城市功能的需求来看。产业方面，目前正在实施的供给侧结构性改革，推动产业升级、腾笼换鸟、补齐短板。商业方面，90、00后已成为极具个性化的消费主力群体，其消费结构、偏好发生了质的变化。居住层面，城市居民对健康、休闲娱乐、文旅康养的消费需求不断攀升。现有城市设施供给已无法满足需求。

第三，从房地产行业自身发展阶段来看。由于宏观经济内外部形势发生深刻变化，经济下行压力加大；行业调控政策则树立了“房住不炒、长短结合、因城施策”原则。推动房地产市场发展形式由增量步入存量，产业链由传统的“拿地——开发——销售”转变为“选项目——投资——改造——定位——运营/退出”。

图6 中国城市更新市场发展环境的“三期叠加”

2、中国城市更新的十大功能

中房智库认为，在当前时代背景下，中国城市更新事业具有10方面历史使命（功能）：

1.盘活沉睡土地资产、提高土地利用效率、经济产出，提升土地开发强度。

2.改造更新建筑设施，消除不利影响和地块负外部性，减少安全隐患。改善人居环境、城市面貌，美化城市景观。

3.优化城市公共服务功能，增进公共服务的供给，丰富各类商业、居住、景观、生态功能的内涵和输出，促进空间复合利用，补齐城市功能短板。

4.促进城乡间、城市不同区域间（新区与旧区、中心区与郊区）的公共设施供给均衡，如教育资源、医疗资源、商业娱乐、休闲游憩资源的平衡配置，调节社群利益，减少社会矛盾，增进居民发展机会的公平性。

5.优化城市空间布局，改善地类均衡性，促进产城融合、职住平衡，产生规模效益，带动区域整体发展。

6.为政府提供融资渠道，通过打包“二次开发”实现市政工程的“政企合作、公私合营”，降低财政负担。

7.开启城市“二次发育”过程，为市场主体开辟了新的商机，打开新的市场，创新了商业模式和盈利模式，为房地产行业转型打开了一扇窗口。

8.通过挖掘城市内部承载力潜能，减少建设用地增量、约束城市外部，减少扩张占用农用地和生态、开敞空间，改善城市整体生态环境。

9.城市更新是各类城市发展新理念、空间功能新理解、新建筑建材科技的试验场，推动空间科学、规划科学、建筑学与材料学等学科科技发展。

10.传承历史文化，保护城市风貌，留存城市历史记忆，增进城市文化积淀，促进旅游、观光产业和文化创意产业发展。

图6 中国城市更新事业的十项历史使命（十大功能）

（二）中国城市更新的发展现状

1、城市更新的政策与实践探索概况

表3 中央层面推动城市更新的约束性政策梳理

表4 代表性城市城市更新办法梳理

上述背景下，近年来中央和典型大城市纷纷出台城市更新的约束性、引导性政策法规。在此推动下，中国城市更新实践蓬勃兴起，由大尺度的旧城改造（广东“三旧”改造，成都“北改”工程），到中等尺度的片区综合整治（上海新天地、北京首钢遗址公园），再到小尺度的城市微更新（微公园、微市场、微社交、微景观、微生态），以促进空间复合利用，提升工作生活便捷度、社区环境的温暖，打造“15分钟”生活圈（图略）。城市更新正在深刻改变新生代社群的生活方式，城市更新的内涵已经由物理层面的空间结构、建筑、景观更新，走向功能、业态变革，再到社群、生活方式的更新。

2、中国城市更新市场的发展现状

目前，除了传统政府主导的城市更新外，以房地产开发企业、各类城市更新基金/资本等投资机构和服务商为代表的两类市场主体，正在中国城市更新市场中扮演着愈发重要的角色。其参与城市更新的运作模式如图7：

图7 房地产企业和基金/资本等投资机构参与城市更新的模式对比

中房智库系统梳理了百强房企、典型代表性城市更新基金/资本开展城市更新业务的情况（详见完整版报告）。从中发现下列主要规律：

第一，从目前已经开展的城市更新项目空间分布情况来看。一大部分项目集中在一、二线城市，其更新项目类型更为多元化、企业的参与程度高、反映着城市更新的前沿科技。而三、四线城市也已经普遍开展城市更新，并且继续向中小城市扩展。

图8 2016—2019年度中国城市更新立项项目空间分布

第二，从城市更新参与的房地产企业分布来看。百强房企大部分都涉猎城市更新，介入时间、参与方式、获得项目规模差异大。广深区域较早介入房企：富力集团、佳兆业，城市更新土地储备丰厚，经验丰富，项目推进、获取较为顺利；后进入的“财大气粗” ，恒大、融创、碧桂园等，收并购新增大量土地储备，但战线长，项目推进转化速度不快。

图9 参与城市更新的百强房企空间分布

特别的，目前城市更新市场呈现出“4—5—6”规律：现有城市更新项目40%是在一线城市，如北、上、广、深；50%是由地方性房企实施的；60%是由政府发起的。但是这三个数字目前都在下行：一是大中小城市目前都已普遍开展城市更新，二是城市更新市场的集中度正在提升，大型房企介入速度、全国扩张速度、规模明显提升，三是政府主导项目的比例正在下降，企业主体主导的城市更新项目比例正在显著增加。

3、房地产企业参与城市更新的优势

在上述趋势下，中房智库认为，房地产企业开展城市更新业务具有5方面重要优势：①长期拿地、项目开发建设、操盘营销经验；②品牌声誉下，长期积累的客户群体；③部门分工带来的专业化、高效率；④公司制的决策、运行高效，股份权责一致；⑤资源要素供应链与全产业链整合能力。

这5方面也是房地产企业介入城市更新的核心资源。

图10 房地产企业参与城市更新的5类核心资源

借助上述五方面优势，房地产企业、基金等投资机构，在城市更新产业链条上：向上，结成联合体，与政府合作，介入更大尺度的城市更新再造。向下与供应商、公众合作，向中微尺度的城市更新业务渗透。必将站上城市更新空间增值收益“金字塔”的顶端。

图11 房地产企业、投资机构在城市更新空间增值收益“金字塔”中的站位

4、中国城市更新发展趋势：“四阶段”跨越

以市场企业主体开始主导城市更新为标志。中国城市更新迈入了第四个阶段：

图12 中国城市更新市场的“四阶段跨越”

其中，第四阶段将具备5大特征：一是更新模式更为丰富，大到旧城改造、二次开发，小到城市微更新。二是更新理念更趋先进，强调有机更新、智慧更新，注重对城市历史文脉和风貌记忆的保护传承。三是更新运营模式更加复杂，由最初的政府主导向政企合作、再向企业与市场自发运作演进。四是更新改造主体更加多元，包含房地产企业、各类基金等资本机构等全产业链更趋完善。五是城市更新的运行体系更趋完整，由顶层设计到地方规章、行业标准再到运行组织条线更为清晰、有序。

图13 中国城市更新市场“第四阶段”的5大特征

三、中国未来城市更新市场的操作系统、“生态圈”与“方程组”

1、中国城市更新市场的“话语体系”

迄今，中国城市更新市场已初步形成了中国话语体系（理论框架）。类似于计算机的机器语言、汇编语言和高级语言。中国的国土空间利用战略、政策为城市更新制定了最底层的“运算规则”，是城市更新的“机器语言”。国土空间规划改革和各地的城市更新办法，则是城市更新的“具体算法”，类似汇编语言。而城市更新市场的产业链、要素供应链以及韩业规范、技术标准、商业模式创新，则是城市更新具体实施的依据，类似编程（高级）语言。