白重恩 清华大学经济管理学院院长
以下观点整理自白重恩在中国宏观经济论坛（2019-2020）上的发言
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刘元春副校长发布的中国宏观经济论坛报告写得非常好，其中的有些结论我非常支持，比如当前经济增速的下行压力，一是趋势性的，我们团队也得到类似的结论，即当前经济下行是趋势性的潜在经济增长速度的下行；二是受到外部冲击的巨大影响；三是现在发展模式由高速度增长向高质量发展转变，这一转变所要求的结构转型，可能会带来阵痛，对短期的经济增速产生负面的影响。比如基础设施投资，2017年增速是19.8%，去年是3.8%，尽管今年比去年有所恢复，但仍远远低于19.8%，这对短期经济增长速度会产生不利影响。
今天我和大家分享的主题是“高质量发展与营商环境”，即高质量发展与营商环境的关系。
高质量发展需要市场在资源配置中起到越来越大的作用，而营商环境是市场在资源配置中起决定性作用的前提条件，因此高质量发展需要更好的营商环境。但同时，高质量的发展，也为营商环境带来更大的挑战。
从世界银行对各个经济体营商环境的排名数据来看，我国近年取得了巨大的进步，综合排名从2014年的96名，进步到2019年的46名，再进步到2020年（世行排名提前一年发布）的31名。这个排名数据由10个小项组成，其中的大部分小项，我国都取得了较大的进步。但尽管我国在排名上已经取得很大的进步，但不能沾沾自喜，在营商环境改善方面还有很长的路要走。
首先，世行发布的营商环境排名并不全面、准确，存在一定的缺陷。如某国营商环境排名一直位于前列，2014年排名全球前8，2019年排名全球前6，分项来看，排名都很可观，只有破产程序方面稍微落后一点。
将中国经济增长速度与该国的增长速度进行对比：尽管该国的营商环境排名远远高于我国，但经济增速却低于我国。该国的经济增速比中国慢不是由于它的起点高，1999年以来它的人均GDP一直比中国低，从1999年到2008年两国人均GDP较为接近，从2008年开始出现分化，此后该国人均GDP与中国的差距越拉越大。所以，并不是全球营商环境排名越高，GDP增长就越快。
为什么如此受人关注的排名体系会出现这样的结果？我们认为，原因在于这个排名体系并不完善。世界银行营商环境的10个分项数据，包括开办企业、建筑许可等等，是通过普华永道会计事务所和世行邀请的其他专家根据各个国家政策文件中关于营商环境的条例，量化衡量做成一件事需要花多少时间，需要费多少精力，需要耗多少金钱；并让普华永道等公司在每个国家试图设立一个有代表性的企业，看具体过程中会遇到什么困难，最后综合得出的评分。这基本上是按照书面上的规章制度，对各个国家的营商环境进行排序，这其中有两点问题：一是这10个方面本身并不全面，二是书面上的规章制度和实际执行情况可以有很大的差别。
还有哪些重要的方面没有在营商环境排名中得到反映？对中国企业来说，他们所面临的一些问题，比如：
（1）政策的稳定性；这对企业形成预期而言非常重要，如果企业不能形成稳定的预期，企业做投资决策时可能就会踌躇。而政策的稳定性在世行营商环境指标中完全没有得到体现。
（2）对投资者的保护；世界银行强调对小股东的保护，因为在国际上研究公司治理时最担心的是大股东盘剥小股东，但在发展中国家、新兴经济体中，对大股东的保护可能比对小股东的保护更加重要，而对大股东的保护在指标体系中基本没有反映。
（3）市场准入方面的障碍；尽管世行委派公司在各国开办企业时的遭遇可能可以反映一些，但可能没有得到准确的反映，因为世行考虑的企业所在的行业是准入门槛比较低的。
（4）市场监管；当存在多个部门共同监管的时候，特别是当他们监管标准不一致，可能存在许多矛盾，这时候企业就会面临非常大的困难，因为要满足所有部门的标准可能什么事都做不了。
（5）对外开放方面；世行排名只强调跨境贸易，但跨境投资也非常重要。
（6）税赋；世行排名只考虑企业的税赋，而没有考虑个人的税赋，后者会影响对高端人才的吸引力。
（7）人才环境没有得到反映；没有考虑人才培养和人才流动。
除了指标体系不全面之外，每个指标在实际中的情况与正式文件中所反映的情况也可能很不一样。中国改革开放前30年，中国营商环境排序在世界银行指标体系中十分落后，但这30年我国取得了平均每年10.1%的经济增长。根据传统的经济学理论，如果一国没有良好的营商环境，市场在资源配置中很难起决定性作用；而市场在资源配置中起决定性作用对经济增长特别重要，因此没有好的营商环境就不能获得高速经济增长。根据中国过去41年的改革经验，尽管大部分时间里我国按照世行的指标来看，营商环境并不出色，但我们却获得了快速的增长。我们认为，世行营商环境指标主要反映书面的情况，而不完全反映实际的情况。实际中，各级政府，各级官员有时会对我们企业在营商过程遇到的各种障碍，给予特殊的帮助。
如果按照书面上的规章制度，在我国营商很困难，那我国如何实现快速的经济增长呢？我们提出一个理论：在中国过去40年所处的发展阶段中，一种非正式的特惠制度起到了重要的作用。当企业家开办企业遇到了困难时，如果他能找到地方政府或者某一级政府里某一个关键的人，往往能帮忙解决很多问题。比如在规则打架的情况下，要求企业按照规章制度办事就什么也办不成，这时将规则稍微变通有利无害。
这种特惠制度在过去经济增长中起到很大的作用。但现在能否继续起作用？可能不行。有各种各样的原因使得它发挥作用越来越难。在追求高速度发展时，目标比较单一，规则就可以少一些。为了实现高质量的发展，我们要追求更多的目标，因而规则会变得越来越多，而规则“打架”的情况也会变得更加常见和激烈，使我们通过特惠制度解决这个问题就变得阻力更大，更加困难。同时，非正式的特惠制度，有很大的局限性，如不公平和寻租等问题。因此在特惠制度越来越难以起作用的情况下，改善普惠的营商环境就变得越来越重要。
我国要实现高质量发展，营商环境很重要。政策制定者也意识到这个问题，所以，2019年10月22日国务院发布了《优化营商环境条例》（下简称《条例》），我所提及的很多方面都有了改进措施。如多个监管部门之间规章制度的矛盾问题，《条例》指出，县级以上地方政府根据实际情况可以明确优化营商环境工作的主管部门。国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。
真正能够对营商环境给出客观评价的应该是受营商环境影响的市场主体，所以《条例》指出，国家要建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系。政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任，比如违法干预应当由市场主体自主决策的事项，制定或者实施政策措施不依法平等对待各类市场主体，违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施。
《条例》要求，政府制订新的行政法规、规章和行政规范文件时，为市场主体留出足够的适应调整期，要全面评估政策效果，避免因政策叠加或相互不协调对市场主体产生不良影响。如果各级政府部门都按照《条例》实施，营商环境会得到大大的改善。
高速度增长和高质量发展的差别是，高速度增长集中看经济增长这一指标，高质量发展的目标除了注重经济增长还要看其他的经济指标。随着我国从高速度增长向高质量发展转变，多重目标下，各目标如何互相协调，怎样保证为了实现这些目标所制定的规章制度互相之间不发生冲突，如果有冲突如何有效解决，这是我们面临的又一个大的问题和挑战。
《条例》在这方面做出了许多新规定，我认为都是特别好。为了能更好地实施条例，实质改善营商环境，我特别强调三点：
（1）治理结构方面，要提供一站式服务；当企业面临多方监管时，要有一个政府部门来帮助企业统筹协调。
（2）行业协会要了解、反映市场主体主观感受，让市场主体在政策制定和政策评估中起到更大的作用。
（3）重点突破一些领域，在这些领域中率先改善营商环境，这是特惠模式另一种体现模式，但不再是对某一些企业实行特惠，而是对某些行业。先把这些行业的营商环境做好，逐步让它的扩展到其他行业。
总而言之，在改善营商环境方面，中国政府已经做了很大的努力，在各项指标上都有了很大的进步，但我们还需要做更大的努力！
来源：中国宏观经济论坛
