原标题：应对人口老龄化，中央出台这份重磅文件，生育政策将进一步优化
人口老龄化已成为全球共同面临的挑战，中国也将面对这一现实问题，并采取包括优化生育政策在内的各种措施来积极应对。
近日，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（下称《规划》）。《规划》近期至2022年，中期至2035年，远期展望至2050年，是到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。
《规划》明确了积极应对人口老龄化的战略目标，部署了5个方面的具体工作任务，包括夯实应对人口老龄化的社会财富储备，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科技创新能力，构建养老、孝老、敬老的社会环境等。
在改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给这一环节中，《规划》认为，要通过提高出生人口素质、提升新增劳动力质量、构建老有所学的终身学习体系，提高我国人力资源整体素质。推进人力资源开发利用，实现更高质量和更加充分就业，确保积极应对人口老龄化的人力资源总量足、素质高。
接受第一财经采访的专家认为，确保人力资源的总量和素质，都与中国人口政策密切相关。这与十九届四中全会提出的“优化生育政策，提高人口质量”等内容一脉相承。
“人口政策可以做两件事，一个是逐渐解除生育限制，另一个是取消劳动力迁移流动的障碍。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授李建民对第一财经表示。
逐渐解除生育政策限制，将会解决未来人口数量的问题，而取消劳动力迁移流动的障碍，将是当前劳动力不足之下进一步挖掘人口红利的路径，也是应对老龄化的手段之一。
出生人口数量逐渐走低
出生人口和劳动力数量近年来逐渐走低，且一些学者预计这将是未来较长时间内的一个大趋势。
从出生率看，国家统计局数据显示，2018年我国人口出生率降至10.94‰，较2017年的12.43‰下降1.49‰。从出生人口总量来看，2018年出生人口为1523万，较2017年下降约200万。
从劳动力人口数量看，国家统计局数据显示，2018年全国16-59岁劳动力人口总数达8.97亿人，占总人口比重64.3%。与2017年末相比，16-59岁劳动年龄人口减少470万人。
整体看来，我国劳动力人数在持续减少，16-59岁劳动年龄人口在2011年的时候达到峰值9.25亿人，2012年比2011年减少345万，这是劳动年龄人口的首次下降。
2012年开始逐年下降，2013年减少244万，2014年减少371万，2015年减少487万，2016年减少349万人。到2017年劳动力人口已经比上年减少548万人，2018年劳动人口减少470万人。
劳动年龄人口的下降是中国经济发展过程中不得不面对的现实。人社部曾预测，到2050年，中国劳动年龄人口会由2030年的8.3亿降到7亿左右。
受劳动年龄人口持续减少的影响，劳动力供给总量下降，同时，老年人口比重的上升加重了劳动年龄人口负担，给经济发展和社会保障带来挑战。数据显示，到2020年60岁及以上人口将达2.55亿、占17.7%。比重从10%升至20%，发达国家用约60年时间，而中国只需27年。
面对老龄化和劳动人口数量下降等挑战，国家人口生育政策也在应时而变，一直处于优化和调整过程中，并于2001年、2013年、2015年相继推出“双独二孩”政策、“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。
2016年 “全面二孩”政策正式实施之后，当年出生人口数量达到1786万，创下十余年的新高。不过，之后2017年，这一政策的影响逐渐降低，2017年中国全年出生人口1723万人，2018年出生人口减少到1523万。
“按照目前的趋势，2019年的出生人口数量可能会比2018年更少。”一位人口专家称。面对这种可能出现的状况，该专家提出，人口政策要有新的释放：把生育权回归家庭。
在“全面二孩”政策推行数年之后，十九届四中全会对“优化生育政策，提高人口质量”等内容表述，被专家认为是国家对生育政策的新提法。
“目前对进一步的人口优化政策，尚无具体的出台时间表，抑或明年人口普查之后。比之前预期要晚一些。”一位人口专家表示。
不过，由于当前养育成本的提高，即便生育政策全部释放，其能否推动出生人口数量及时回升尚不可知。李建民对第一财经记者表示：“政策调整效应在逐渐消失，因为补偿性生育在过去3年中已经完成了。如果生育率不能回升，出生人口就会持续减少下去。”
在中国人民大学社会与人口学院、中国调查与数据中心副教授陶涛的调查中发现：“人们在生育养育过程中确实存在一些顾虑，对经济社会的配套政策呼声较高，主要反映在住房、就业、女性劳动保护、税收，产假、婴幼儿照护等方面。需要构建生育友好的、家庭友好的政策支持体系，帮助更多家庭在生育养育过程中解决一些实际的困难。”
取消人口迁移流动障碍
除了优化人口政策，应对老龄化挑战需要做的事情还有很多。
《规划》第三和第四条分别提出，要打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科技创新能力。李建民认为，这些是现在老年人的迫切需求，是应对老龄化立即需要做的事。进一步优化生育政策，可以增加20年后的劳动力供给；弹性退休政策，鼓励老年专业技术人才继续工作，也是发力方向。
李建民表示，取消劳动力迁移流动的障碍也是挖掘人口红利，应对老龄化的重要举措。
国家卫健委发布的《中国流动人口发展报告》（下称《报告》）显示，从2015年开始，流动人口规模发展出现新的变化。
全国流动人口规模从此前的持续上升转为缓慢下降，2015年，全国流动人口总量为2.47亿人，比2014年下降了约600万人；2016年全国流动人口规模比2015年减少了171万人，2017年继续减少了82万人。
《报告》称，根据对返迁人口的调研发现，返迁人口以40~50岁、20~30岁为主。超七成返迁人口不愿再外出。
有专家表示，虽然中国的人口数量红利不再延续，但劳动力向非农行业转移的潜力巨大，至少有2亿人以上的结构性红利有待挖掘。但在当前城市政策收紧之下，人口流动的回流之潮，已为这一波红利的挖掘带来挑战。
“人口流动实际上是劳动力空间配置过程，劳动力自由流动可以提高生产效率。劳动力作为基本的生产要素之一，必须是可以自由流动的。原先的政策一直是鼓励向中小城市流动，效果很差，现在的政策是强调城市圈，这样做是有利于劳动力流动的，但城市圈里的城市如果隶属于不同的地区政府，那么就会存在流动障碍。另一个需要做的事情是建立全国统一的养老保险、医疗保险制度，即消除劳动力跨制度流动面临的各种障碍。”李建民表示。
按照传统人口红利的计算方式，15~64岁人口都计为劳动人口，45岁之后劳动力回流农村，他们的劳动参与率将低于城市，这无疑是一个巨大损失。
此外，由于不是举家迁移，家庭成员分处两地，也增加了流动人口的抚养负担；同时，留守农村的子女也不能得到更好的照料和教育，对未来社会的人力资本水平也将产生不利影响，阻碍人口红利的实现。
如何把现有人口用好，是当前重中之重，不仅能留住这些劳动人口，更重要需要进一步提升现有劳动力结构的改变。
“其实，对于劳动力人口，还有一个重要任务，就是提高教育质量。根据世行发布的2018年世界各国的人力资本指数，中国在157个国家中排在第46位，短板是教育质量得分低。高素质的劳动力是应对老龄化的关键。质量在一定程度上是可以替代数量的，纲要的第一个任务只能靠技术进步和高素质的劳动力。”李建民表示。
中国人民大学社会与人口学院教授翟振武认为，中国的人口红利还可以持续，因为中国仍有近30%的劳动力在第一产业就业，而高收入国家的第一产业就业占比平均仅在3.2%左右。随着收入水平的提高，中国劳动力向非农行业转移的潜力仍然巨大，可达2亿人以上。
翟振武认为，人口从农业向制造业和服务业的转移有利于产业结构的优化，促进产业结构升级，从而有利于释放人口红利。
