新浪财经

专家:政府开发性PPP模式前景广阔 监管亟待创新

第一财经

关注

政府“不花钱不负债”的开发性PPP模式 亟待理论和政策创新推动

作者: 陈益刊

10月29日下午5点,第五届中国PPP发展(融资)论坛的开发性PPP分论坛现场依然挤满了人,这让主持论坛的中央财经大学副校长马海涛有点意外,他感到开发性PPP模式确实前景广阔。

PPP被称为政府和社会资本合作模式,2014年经中国政府进一步大力推广后,发展势头迅猛,遍地开花。其中本土化创新产物——开发性PPP项目更是发展迅速,目前城镇综合开发类PPP项目投资规模接近2万亿元。这一创新的PPP模式因其“以人为本且可持续性”,更是引起联合国和世界银行关注和认可,一些经典项目也被国务院表彰、推广。

“我们干了十几年,从一开始的园区开发到城市建设,逐渐总结出来叫开发性PPP。开发性PPP最大的特点,是政府和社会资本创新了PPP模式中原有的‘存量取酬’机制,建立了一套‘自我造血,激励相容,增量取酬’的新机制,这极大地调动了政府和社会资本双方的积极性。”开发性PPP龙头企业、华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰说。

中国财政科学研究院院长刘尚希是开发性政社合作模式概念提出者。他认为开发性政社合作模式是基于片区整体开发提升整个区域价值,这一自我造血的良性循环对冲项目本身风险,实现了政府和社会资本1+1远大于2的效果。

实践中创新产物开发性PPP模式也受到新一轮PPP严监管挑战。刘尚希认为,目前急需政策创新来适应这一新机制,但政策的创新也是很难。从实践中产生机制的创新,需要进一步总结提炼,形成理论的创新,从而推动政策的创新,而进一步来推动实践的创新。

开发性PPP模式优势明显

中国仍处于快速城镇化进程中,区域均衡发展和人民对美好生活追求,让不少县域城市面临整体的城市更新,系统补齐基础设施和公共配套的短板。

在经济增速放缓、大规模减税降费措施以及防范化解地方政府债务风险大背景下,不少市县很难腾出财力,大规模投入产业新城建设。

经过十多年摸索完善,聚焦城镇综合开发的开发性PPP模式逐渐受到热捧,其中河北廊坊市固安县与华夏幸福历经17年合作打造的固安产业新城项目是一个经典案例,该项目受到国务院通报表彰,联合国还将其列为“全球60个以人为本、可持续发展的PPP典型案例”。

“我们是开发性PPP模式最大的受益者。与华夏幸福17年的产业新城合作,使固安经济社会发生了翻天覆地的变化。概括一句话,就是使固安由一个农业大县、财政穷县实现了向产业兴城、经济强县的历史性跨越。”固安县委书记王海说。

距离天安门广场正南50公里的固安县,在2002年地区生产总值(GDP)只有21亿元,财政收入刚过亿。

固安县与华夏幸福2002年签约共建固安产业新城,从新城前期规划到产业引入、城市运营等全面推进,17年来固安县发生了天翻地覆变化。2018年固安县GDP达到274.9亿元,比2002年增长超13倍。固安县获得了全国科技创新百强县、全国绿色发展百强县、国家创新型县等一系列的荣誉。

王海总结,开发性PPP模式首先解决了开发资金问题,园区开发需要大量的资金投入,固安产业新城开发17年来,基础设施投入都由华夏幸福承担。华夏幸福在该项目收益来源于通过对引入的各类产业项目提供配套服务收益,和合作区域内新增的地方财政收入的一部分,当地政府不增加任何债务以及隐性债务的风险,而且双方合作到期之后,政府方实际支付责任不足部分可按合同约定豁免。

“开发性PPP模式把企业的积极性、企业家高效率充分调动起来,政府给企业提供各方面的支持和帮助,两个积极性合二为一,实现了决策的高效率、建设的高效率、招商的高效率、服务的高效率。这至关重要。”王海说。

十几年来,华夏幸福依靠自身强大的产业发展能力,在京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等主要都市圈外圈层的59个区县,投资开发了77座产业新城,累计投入公共基础设施1800亿元,为地方政府引进企业超过2000家,贡献区域GDP超4000亿元,新增就业岗位30万个,使很多县域经济发生了翻天覆地的变化。

经过十多年摸索,华夏幸福执行总裁张书峰将开发性PPP模式最大特点总结为“自我造血,激励相容,增量取酬”的新机制。

在新机制中,首先约定了政府不花钱、不担保、不融资、不兜底、不负债,合作区域范围内所有投入都是由社会资本负责。

其次,社会资本和政府共同约定,社会资本需要完成由合作范围内新增财政收入、GDP、民生、就业、生态环保、城市建设等关键指标组成的高质量发展绩效考核指标,并经第三方审计确认后,政府才能从社会资本自身创造的新增财政收入中支付社会资本的回报。如果完不成绩效考核指标,政府就可以不支付,社会资本一分钱回报也没有。

而激励相容机制设计的核心就是政府和社会资本目标高度一致,促使双方相向而行,形成合力,优势互补,心往一处想、劲往一处使。

社会资本专业性要求极高

由于社会资本的回报受到高质量发展的绩效考核约束,所以社会资本在运营过程中就要组建专业团队,用专业的人干专业的事,对合作范围内的城市建设、城乡统筹、产业发展、生态环保、民生就业,公共服务等统筹发展,而不是只考虑如何完成财政收入和GDP。这就从机制上保障了政府最终能实现区域内高质量发展的目标。

华夏幸福定位产业新城运营商,扎根中国县域,千方百计地不断提升自身专业能力。不仅自身拥有专业的产业和城市研究机构,还和麦肯锡、罗兰贝格、波士顿等几十家全球顶级的产业发展和区域规划公司结成紧密型战略合作伙伴,站在全球高度,学习借鉴国内外先进经验,为每一座签约的产业新城提供世界级的产业和城市规划咨询服务。

张书峰介绍,华夏幸福组建的全球规模最大的产业发展团队,历经十几年发展拥有4600名产业招商专家,拥有2760万家企业11.5亿条动态企业信息的招商大数据系统,在世界技术和产业研发最先进的国家和地区设立了50多个从孵化到落地投产的端到端的创新中心和招商中心,以及各类遍布全产业链条的产业发展基金,为每一个合作区域源源不断地导入大项目好项目。

监管亟待创新

为了进一步防范地方政府隐性债务风险,规范PPP模式健康发展,自2017年以来财政部、发改委加强了对PPP模式监管力度,这有利于PPP模式在中国行稳致远,也进一步防范了隐性债务风险。

张汉发现,监管新规对PPP市场的规范发展提供了保障的同时,一些规则也对开发性PPP推广产生很大影响。

10号文规定新签约的PPP项目不得从政府性基金预算和国有经营预算安排PPP项目运营补贴,对开发性PPP项目影响较大,受10号文的影响,今年4~8月新入库的项目明显减少。

张汉说,现阶段做好开发性PPP项目,一是要扎实做好项目前期策划研究工作,合理确定边界条件。二是加强开发性PPP项目新运作机制的探索。如使用政府专项债、上级补贴、政府基金预算同社会资本投资相结合的PPP模式,但同时一定要做好一个测算和五个机制的设置,避免形成政府支出风险。三是希望在政策方面的支持,不管是示范案例,或者是政策制定方面,对开发性PPP项目能够有支持性的引导,来支持开发性PPP项目的发展。

刘尚希认为,开发性PPP模式这一实践中创新与现有政策框架不吻合时,我们的选择只能是政策创新,而这又要理论创新来支撑,从而推动政策的创新,而进一步来推动实践的创新。

他表示,从实践的创新来看,理论上开发性PPP模式,突破了传统的界域思维。传统理论告诉我们,市场归市场的,政府归政府的,公共服务、公共设施等这些是市场失灵的领域。但显然,现在实践已经突破了这一点。通过这种合作,政府和社会资本可以携起手来,共同提供更多地更高质量的公共服务,可以更好的推动本地的经济发展、社会发展,同时还能改善环境。

王海认为,在推进PPP开发方式上,解放思想很重要。2002年大家还没有PPP这个概念,当时就本着发展是硬道理,解决固安这么好的区位优势、这么穷、这么差的问题,最终闯出一条新路,这是闯出来的、杀出来的道路,当然这条路在发展当中不断提升、不断规范。如果一开始就按照后来的种种要求去设计,可能就没有固安产业新城的今天,甚至不会有固安产业新城模式的诞生。

加载中...