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以央地收入划分改革促构建平衡财政体系

  以央地收入划分改革促构建平衡财政体系

范欣

在减税降费有效执行和经济面临一定下行压力的背景下,今年以来各地方政府财政收入压力持续加大,为此,各地相继推出了加大卖地力度、提高国有资本上缴比例、出售盘活部分闲置存量国有资产、加大结余结转资金回收力度等措施保证地方财政收支平衡,但这些措施毕竟只是短期手段,而减税降费则是一个相对长期的重要举措,因而有必要推出力度更大的改革措施。

不久前,国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,提出了三项重磅改革,分别是保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方。这项改革措施的推出对我国财政体系而言无疑意味着一次重要变革的开启。

对任何一个国家而言,中央与地方分税制财政体系是否科学都是关系着国家财政体系能否有效运转、宏观经济能否稳定增长、居民就业能否充分的大事。从发达国家的经验来看,基本上有三种分税制财政体系,分别是美国的分权型分税制即联邦政府和州政府间分权且政府间财权与事权划分清晰的财政分权体制;法国的集权型分税制即中央控制财政立法权,地方在税率变动和减税方面拥有一定自主权,中央通过平衡性补助、专项补助来平衡地方财政;日本则实行“大权集中、小权分散”的混合型分税财政体制,即财政立法权集中,执行权相对分散,财政收入集中,支出相对分散。需要说明的是,并没有放之四海而皆准的、一成不变的、绝对科学的分税制财政体系,适应一国当时经济发展需要并随经济结构变化而不断调整的分税制财政体系才是相对科学的。

对我国而言,改革开放至今,中央与地方财政收入关系总体上基本保持稳定。改革开放之初中央与地方财政主要采取包干制方式分配,1994年为改变中央财政收入占整个财政收入比重出现快速下降问题,国家采取了分税制改革,重新划分了中央与地方财政收入分配方式。分税制改革之后,地方财政收入占总收入比例出现了快速下降,而财政支出责任则出现了快速上升,归纳起来就是分税制后地方政府财权下降、事权上升。作为弥补,土地出让金收入作为地方政府基金性收入归地方政府支配。

从实施效果来看,对地方财政而言,当时全国房地产市场化改革正处于启动初期,此后居民商品房需求逐渐释放,地方政府基金性收入随之逐年增加,这期间地方财政基本是可以做到财政收支总体平衡的;对中央财政而言,收入占总收入比重快速提升,短期财政紧张得到了有效缓解,更容易集中财政力量干大事。总体来看,分税制改革后,特别是我国加入世界贸易组织以后经济得到了快速发展,财政收入也随之快速增加。因而,在当时的经济环境下分税制改革是必要的且是成功的。

但任何一项改革都不是一劳永逸的,随着经济的发展和结构的变化,分税制的一些弊病也逐渐显现。具体表现在以下两个方面,一方面是土地财政问题日趋严重。由于地方财政收入与支出方面总体不相匹配,地方财政收入占财政总收入比重约53%,而地方财政支出占总支出比重则高达85%,地方政府只能通过卖地扩大收入,这就导致了2017年之前楼市调控在执行端总是不够坚定,地方政府从根本上缺乏对楼市调控的积极性,导致每次调控都是一次绝佳的购房机会。另一方面则是预算软约束下地方政府投资饥渴症不断增加,基础设施建设的职责大部分在地方政府,近年来由于稳增长和扩大投资需要,各地基础设施建设蓬勃发展,但因彼时地方政府不能举债,因而各地方政府建起了多层级的融资平台筹资,并由此形成了庞大的地方政府隐性债务,形成债务风险。

面对上述问题,近年来国家已进行针对性的解决,相关政策也逐渐相匹配形成合力,2017年起全国各地施行了“史上最严”楼市调控政策,且到目前为止并未放松反而在热点地区有所加码,一线城市房地产行业已明显降温并传导至上游卖地环节。面对地方政府卖地收入减少的问题,此次调整中央与地方收入划分改革推进方案一方面保持增值税“五五分享”比例稳定,这相当于给地方政府吃下了“定心丸”,因为2016年国家推出营改增试点时提出,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,中央和地方各分享50%,过渡期暂定2年至3年;另一方面后移消费税征收环节并稳步下划地方,2018年全国消费税达1.06万亿元,而地方政府卖地收入为6.5万亿元,消费税逐步下划地方有利于地方政府减轻对土地财政的依赖。此外,2014年起加强了对地方政府隐性债务的管理,此后修订《预算法》,堵住地方融资平台的“后门”,开启地方政府发行债券用于公益性和准公益性基础设施建设的“前门”,支持地方政府基础设施投资的同时妥善化解地方政府隐性债务。

综上,此次调整中央与地方收入划分改革短期有利于缓解地方财政压力,长期则不仅预示着当前我国减税降费的大方向不会改变,更意味着新一轮中央与地方收入分配的改革已经开启。改革的目标是进一步捋顺中央与地方收入和支出关系,构建起事权与财权相匹配的中央与地方财政关系,以便未来更大规模减税降费政策的实施。

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