郑磊
政府数据不仅政府自己可以拿来用，也应该开放给社会进行开发利用。在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，让企业和社会对这些数据进行分析利用，并将这些数据开发成各种应用，可以释放数据能量，激发创新活力，发展数字经济，提升政府治理能力和公共服务水平，让人民出行更便捷，吃饭更放心，环境更安全，居住更舒适，身体更健康，工作更顺利，创业更容易，生活变得更加美好。
麦肯锡公司的相关研究显示，开放政府数据能够带来巨大的经济价值，助力教育、运输等七个领域产生每年3万亿到5万亿美元的经济价值。
政府在治理社会、服务公众的过程中，采集和生成了大量基础性、关键性的数据，这些数据和老百姓的生活息息相关，涉及天气、食物、交通、上学、就业、买房、结婚、生娃、游玩、看病、养老等方方面面，可谓无所不包。
政府数据归根结底是属于人民的。因此，这些数据不仅政府自己可以拿来用，也应该开放给社会进行开发利用。在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，让企业和社会对这些数据进行分析利用，并将这些数据开发成各种应用，可以释放数据能量，激发创新活力，发展数字经济，提升政府治理能力和公共服务水平，让人民出行更便捷，吃饭更放心，环境更安全，居住更舒适，身体更健康，工作更顺利，创业更容易，生活变得更加美好。
政府数据开放并不等同于政府信息公开
2007年12月，30位开放数据倡导者首次提出了政府数据开放的8项基本原则：完整的（Complete）、一手的（Primary）、及时的（Timely）、可获取的（Accessible）、可机读的（Machine-readable）、非歧视的（Non-discriminatory）、非专属的（Non-proprietary）、免授权的（License-free）。《联合国电子政务调查报告》将开放政府数据定义为“主动在网上公开政府信息，使任何人都能不受限制地获取、再利用和再分发”。而根据世界银行的定义，开放数据是“能被任何人出于任何目的不受限制地进行自由利用、再利用和分发，并最大程度保持其原始出处和开放性的数据”。
政府数据开放并不等同于政府信息公开。在大数据时代，公众不再满足于收到纸质的、文本形式的政府信息，而是希望获得电子化的、可机读的数据集，并进行分析和利用。因此，政府数据开放将公开的对象从信息层面推进到了数据层面。
“数据”是一手的原始记录，未经加工与解读，而“信息”已经过分析加工并被赋予特定意义，数据比信息具有更大的利用潜力。政府数据开放和政府信息公开的目标也各有侧重，政府信息公开的目的是保障公众的知情权，提高政府透明度，是政府的一种责任；而政府数据开放的目的是促进社会对政府数据的开发利用，是政府提供的一项公共服务。
政府数据开放催生服务应用，创造社会价值
开放政府数据具体能带来什么？食品安全在世界各国都是备受人们关注的公共问题。在纽约的一次开放数据创新大赛上，有参赛者制作了一个名为“别在这里吃”（Don‘tEatAt____）的手机APP应用，当用户走进一家存在不良卫生记录的餐厅时，系统会自动向其发送短信提醒，既为民众选择安全的餐厅提供了必要的信息，又强化了政府的监管效果，而这款应用使用的正是政府开放的餐馆卫生检查数据。
不只是在食品安全领域，政府数据开放还催生出了很多政府没有想到或没有精力财力来提供的服务应用，创造出许多意料之外的社会价值。美国“黑客松”创新活动中有一个叫做坦途（Hackcessible）的创新应用，它利用政府开放的数据设计出了一个能够显示道路上的障碍物和海拔高差的地图，从而帮助使用轮椅或拐杖的残障人士设计更加便捷易行的路线，也可帮助其他腿脚不便的人避开市区内的大斜坡和高地。上海“青悦”是一家利用环境数据来推动环境保护的民间组织，他们将政府开放的环境数据与基础地理数据相结合，开发出了一张“危险地图”，可以根据定位显示周边的危险化学品、固体废弃物污染、水源污染等危险因素。
在美国波士顿，路边的消防栓在冬天经常被大雪掩埋，一旦发生火灾就会延误救援。为了解决这个问题，社会组织“为美国编程”（CodeforAmerica）利用波士顿市政府开放的消防栓位置数据，发起了一个“领养消防栓”（AdoptaHydrant）活动。市民们可以“领养”附近的消防栓并给消防栓命名，在大雪后第一个把某个消防栓挖出来的人就可以把它“抢走”。波士顿市长十分支持这一项目，而这种公益性和趣味性兼备的形式也引起了美国其他城市的广泛兴趣。
在这些案例中，政府开放数据，市场开发应用，社会参与行动，三方之间形成了一种协同合作的治理模式，解决了许多政府一直想解决却未能解决的问题。
政府数据开放为经济发展注入能量
政府数据开放还能为经济发展注入能量，并使能量在不同主体间传递。例如，市值近百亿美元的在线房产交易公司Zillow，创建了一个业主、买方、中介、出租方和承租方分享和发现房产信息的平台。整个平台建立在一个数据库的基础之上，这个数据库拥有超过1.1亿处美国房产的数据。美国政府开放的土地交易记录、房屋交易记录、房屋整修记录、社区治安状况等数据都被整合进这个平台，从而建立了更为合理的房屋估值模型。估值10亿美元的气候公司（ClimateCorporation）主打的产品“全气候保险”，可以在系统预测有恶劣天气时自动赔付农民的损失而不需要农民举证，而这一产品的基础也是美国政府免费开放的数据，包括60年农作物的收成数据、100多万个气象监测站的气象数据以及14TB的土壤质量数据vii。
麦肯锡公司的相关研究显示，开放政府数据能够带来巨大的经济价值，创造新的商业模式，提高生产效率和商品服务质量，助力教育、运输、消费品、电力、石油和天然气、医疗保健和消费金融等七个领域产生每年3万亿到5万亿美元的经济价值。
中国政府数据开放正走向快速发展阶段
大数据的融合利用需要汇聚来自政府、企业、社会组织和公众等多方面的数据，而政府掌握的数据是其中不可或缺的部分。政府数据作为原料，开放后能被社会开发成各种应用，而这些应用又能创造出一系列的经济价值、社会价值和政治价值。因此，数据已成为一种基础设施，就像道路基础设施能帮助我们到达目的地那样，数据基础设施能帮助我们更好地创造公共价值。
政府数据从开放、利用到创造价值是一个动态循环的过程，政府、数据利用者和社会公众共同构成了一个生态系统。政府部门作为供给侧将数据开放出来，数据利用者作为需求端对数据进行利用，并以其开发的创新应用服务于社会公众，数据利用者和社会公众又进一步共同推动政府开放数据。在这个生态系统中，政府部门是原材料的提供者，数据利用者是加工者，社会公众是最终受益者，各方既有分工，又有协作，形成一种合作众创的关系。
在过去的模式下，政府提供公共服务的方式就像一台“自动售货机”，完全依靠自身的力量来提供公共服务，虽然投入了大量的人力、物力和财力，但服务的数量和质量却不尽如人意，甚至还经常“卡壳”，引起公众不满。而在数据开放和合作众创的模式下，政府部门不再由自己来生产全部的公共服务，而是打造出一个开放的“集市”，邀请社会各方来这个平台上利用开放数据共同创造和提供服务，而政府则转型为这一平台的组织者、管理者和赋能者，既有助于更好地提供服务创造价值，还能节省大量财政资金。
苹果公司的应用商店——苹果店（AppStore）上有几百万个应用供用户下载，但这些应用绝大多数都不是苹果公司自己开发的，苹果公司所做的是搭建平台、吸引应用的开发者和维护生态系统的秩序。同理，政府部门通过开放数据，也可以建立起一个“政府店”（GovStore），让各种社会主体在平台上利用政府开放数据来开发创新应用。
自2009年美国联邦政府数据开放平台上线运行以来，政府数据开放在许多国家和地区迅速推进。根据联合国电子政务调查报告（UnitedNationsE-GovernmentSurvey），截至2018年，已有139个国家提供了数据平台或目录，而2014年这个数字还只有46个，世界各国对政府数据开放的重视程度越来越高。
我国政府也高度重视政府数据开放工作。2015年8月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求稳步推动公共数据资源开放。2017年2月，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，要求着力推进重点领域公共信息资源开放，释放经济价值和社会效应。
2012年6月，“上海市政府数据服务网”上线运行，成为我国第一个地方政府数据开放平台，之后，各地政府也陆续上线数据开放平台。根据复旦大学数字与移动治理实验室发布的我国第一个针对地方政府数据开放水平的专业指数“中国开放数林指数”，截至2019年5月，我国已有82个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。各地的政府数据开放平台正不断扩散，相连成片，政府数据开放平台已逐渐成为一个地方数字政府建设的“标配”，而国家统一公共数据开放平台也将于近期上线。
中国政府数据开放正从起步阶段走向快速发展阶段。开放数据，蔚然成林。一棵棵地方开放“数木”由最初的丛然并生、成荫如盖，直至枝繁叶茂、花开结果，终将成长为一片繁盛多样、枝杈相连、持续循环的中国“开放数林”。
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）
