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金融机构市场化退出路线图来了 只有接管没有破产?

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只有接管没有破产? 金融机构市场化退出路线图来了

杜川

《方案》强调要完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度。具体包括完善金融机构市场化退出的程序和路径;完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度;建立金融机构风险预警及处置机制。

目前,我国金融机构退出模式主要包括兼并收购、关闭撤销、破产三种模式。

继包商银行被接管、安邦保险“变身”大家保险后,市场的目光再度聚焦金融机构市场化退出机制问题。

7月16日,国家发展改革委等13个部委联合发布《加快完善市场主体退出制度改革的方案》(下称《方案》),明确了市场主体退出制度的总体要求,提出了完善各类退出方式的制度建设任务以及相关的权益保障机制和配套政策。

发改委发言人孟玮表示,市场主体退出是市场机制优胜劣汰的必然结果。当前,在我国市场退出实践过程中,面临的突出问题主要是主体退出渠道不通畅、激励约束机制不健全、配套措施不完善、退出成本比较高等,影响了市场机制作用的发挥,也不利于实现资源的有效配置。

值得注意的是,《方案》强调要完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度。具体包括完善金融机构市场化退出的程序和路径;完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度;建立金融机构风险预警及处置机制。

退出面临哪些问题?

第一财经记者在采访中了解到,目前,我国金融机构退出模式主要包括兼并收购、关闭撤销、破产三种模式。

其中,兼并收购是指问题金融机构在无法救助、救助失败、金融监管部门接管未达到预期目的或接管期间已经找到接收机构的情况下,由其他金融机构全额收购或采取吸收合并的方式将其兼并;关闭撤销是指金融监管部门对金融机构依法采取行政措施,终止其经营活动,对其债权债务进行清算,最终取消其法人主体资格的模式;破产是依据司法程序对特定的金融机构实施市场退出的模式。

在谈到包商银行被接管问题时,7月12日,在中国人民银行召开的媒体吹风会上,央行办公厅主任周学东回应称,“接管包商银行是一个法定行为,前期接管工作开展顺利,现在已经进入到第二个阶段,进行清产核资,未来可能要进行重组。”

联讯证券董事总经理、首席经济学家李奇霖对第一财经记者表示,问题金融机构市场化退出主要面临四大问题。

一是,在存款保险制度下,无法有效避免金融机构的道德风险和逆向选择,部分银行风险投机倾向高,但银行等金融机构的破产与退出,可能又会引起较大的连锁反应,使得监管机构有时难以抉择。

二是,金融机构退出的相关法律和法规还不够健全和完善,各个流程的具体规则不够明确,金融机构退出过程的各个环节之间缺乏有效的衔接,导致金融机构退出过程效率低下。

三是,金融机构触发退出机制的认定标准不明确,使得有时对金融风险的判定不及时,退出过程较慢;

四是,金融机构的退出方式单一,金融机构间的重组整合较少,使得金融机构可选择方式少,难以实现退出损失的最小化。

值得注意的是,一直以来,对于问题金融机构主要以接管为主,没有实现真正的市场化退出,接管的行政主导色彩浓厚。

北京华城律师事务所创始合伙人张宇峰对第一财经表示,金融机构的特点导致监管部门在问题金融机构退出过程中权重很大。此外,金融机构本身也没有准备好,包括在股东责任、管理层责任方面,也包括在何种情况下,金融机构应该如何向监管部门报备拟采取市场化退出机制。

以保险市场为例,公开资料显示,截至2018年底,我国保险市场先后发生四起保险公司接管案例,其中两起为人民银行和原保监会行政接管,两起为保险保障基金的市场接管,但也有很强的行政烙印。

“健全以保险法人机构为核心的市场退出机制,对于推动保险市场健康有序发展具有重要意义。因为没有真正的机构意义上的市场退出,难以形成硬性的市场约束,也不利于保险市场资源的优化配置。”国务院发展研究中心保险研究室副主任朱俊生对第一财经表示。

市场化退出迫在眉睫

随着我国金融业竞争日趋激烈,一些金融机构经营失败甚至破产的出现将成为必然趋势,建立高风险金融机构的退出机制迫在眉睫。

金融机构退出机制安排可以将经营失败的单体金融机构风险与整个金融体系隔离,避免金融风险与恐慌的蔓延,防范单体机构风险上升为系统性危机。

《方案》指出,要从三方面完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度。

一是,完善金融机构市场化退出的程序和路径。完善相关法律法规,明确对问题金融机构退出过程中接管、重组、撤销、破产处置程序和机制,探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。及时有效发挥存款保险制度和相关行业保障基金的作用。

二是,完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度。依托存款保险制度和保险保障基金、证券投资者保障基金、信托业保障基金等相关行业保障基金,进一步完善金融机构强制退出时的储蓄存款合同、保险合同、证券业务合同、资产管理业务合同、信托财产和信托事务等各类合同和业务的转移接续。

三是,建立金融机构风险预警及处置机制。明确风险处置的触发条件,制定退出风险处置预案,丰富风险处置工具箱,建立健全信息共享机制。完善金融机构市场化退出损失分担机制,明确股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。

多位专家分析,我国制定金融机构破产法的条件已经成熟。而从监管层的表态来看,建立金融机构市场退出机制也已达成共识。

全国“两会”期间,银保监会主席郭树清表示,今年要研究如何改组改造高风险机构,有的可能会退出市场,有的会兼并,推动金融供给侧结构性改革,金融行业需要淘汰落后、引进先进的机制。此前,银保监会首席风险官、新闻发言人肖远企也表示,个别金融机构可以试点破产退出机制,主要还是要采取兼并重组手段。

张宇峰强调,虽然有存款保险制度等保护,但在金融机构市场化退出过程中,对于消费者权益的保护极为重要。

“由于金融行业的特殊性,在采取市场化退出机制过程中,要慎重考虑风险的传染性,要在程序施行过程中,有专业的中介机构参与;另外,在立法方面,建议可以在企业破产法中单独明确金融机构市场化退出的内容。”张宇峰称。

朱俊生也认为,在保险领域,除了接管外,要适时启动破产机制,实施真正意义上的市场退出,以硬性的市场约束促进保险市场资源的优化配置。

具体而言:一是完善退出机制的法律体系;二是明确破产管理和退出流程;三是淡化接管的行政主导色彩,建立风险处置中的权力制衡与监督机制;四是引入机构破产机制,实施真正意义上的市场退出;五是建立健全保险市场风险监测体系和预警机制。

李奇霖则建议,要对于每一个特定的金融机构有针对性地结合其特点建立退出机制,重点要完善金融机构破产后对于关联机构和客户的利益保护,最小化破产对经济的影响。

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