原标题：补上合作金融短板 加强中小银行支农支小服务
来源：金融时报
杜晓山
今年全国两会期间，国务院总理李克强在今年《政府工作报告》中要求，着力缓解企业融资难融资贵问题，并强调要创新和加强农村金融服务。对此，笔者认为，要补上合作金融组织类型短板，完善农村金融组织体系。
2011年以来，监管部门要求农村信用社和农村合作银行都要改制成农村商业银行，有几位两会金融经济界代表认为，农合机构有关业务的开展仍参照《商业银行法》等有关法律法规，存在较多弊端。
这种弊端表现在农合机构支农支小支微的市场定位与商业银行效益最大化之间的价值定位存在矛盾。农合机构承担着服务“三农”的政策使命和社会责任，其经营主要面向“三农”等弱质产业。新型的农村合作金融组织缺乏法律规范，发展缓慢。两会期间，代表们提出尽快开展农村合作金融法的研究起草工作，内容包括以法律形式明确传统的农村信用合作机构和新型的农村合作金融组织的性质和地位，确保其合作金融的性质不变等政策建议。
此外，发展多种形式的合作金融也出现在近期中办国办印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》和人民银行等五部委《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》）以及过去多年的中央一号文件。文件提出支持农村合作金融规范发展，扶持农村资金互助组织，通过试点稳妥开展农民合作社内部信用合作。
笔者认为，农村合作金融机构，尤其在中西部农村欠发达地区的这类结构“一刀切”改制为商业银行的做法有待商榷。还是应按照2003年国务院关于农信社应以因地因社制宜，进行多种组织形式、多元化体制设计的原则进行改制，最符合我国农村实际。
其实不同类型所有制形式都有其存在的必要性，金融机构服务和管理水平的高低主要依赖其治理结构、领导和员工的敬业精神、业务能力所决定。国内外的诸多案例都能说明治理良好、不同形态的合作金融机构丝毫不亚于商业金融机构。而且，很多合作金融形态还肩负着商业金融所欠缺的增强社会效益的功能，他们在提供金融服务的同时还开展非金融服务活动，这对提高我国小农的凝聚力、组织化程度、集体经济组织力量的增强和基层党组织的战斗力有正面推动作用。
实践来看，我国农信社改制成农商行后，仍然存在不少问题。央行发布的数据显示，截至2018年年末，涉农贷款同比增长5.6%，增速比上年末低4.1个百分点；与2018年各项贷款余额同比增速12.6%相比，二者相差7个百分点，说明支农力度在弱化。而日前，审计署发布2019年第1号公告指出，仍有7个省区的部分地方性金融机构存在不良贷款率高、拨备覆盖率低、资本充足率低、掩盖不良资产等问题。
从国外的情况看，有不少合作金融机构的经验值得我们研究借鉴。例如孟加拉乡村银行/格莱珉银行、日本韩国和我国台湾省的农协、东南亚等地的“妇女信贷互助小组+银行”、拉美地区的“村银行”，以及欧洲德国、荷兰等国的合作银行等，它们属于不同类型的合作金融机构，它们在服务当地经济社会方面均有各自的特色和亮点。
我们可以简要看一下欧洲一些银行体制变化的经验教训。学者的研究表明，英国合作银行70年代私有化，十多年之后又上市，却逐步走下坡路。而且最近几年的监管指标持续不合格。法国农贷银行尽管基层仍保持合作制，其总部在2000年初上市转为商业银行，但上市公司因追求利润大肆收购投资，包括兼并里昂银行，在欧债危机期间亏损严重。而荷兰合作银行、德国中央合作银行始终坚持合作制，在欧债危机期间表现出很强的稳定性。
再如英国北岩银行，其前身是北岩建屋互助会，是英国五大抵押贷款银行之一，它的宿命更有警示性：先是作为合作银行发展得不错，然后急于上市扩张，之后在2007年因美国次贷危机率破产，只好寻求英国央行救助，被英格兰银行注资。北岩银行成为英国金融界中第一个美国次贷危机的受害者。
规范的合作性金融组织是社会企业类组织的一种形态，其宗旨和目标不追求利润的最大化，而是保本微利和可持续地为社员提供金融服务以及为他们的权益服务。所以从体制、机制的层面，相对于商业金融机构，他们在开展普惠金融支农支小和防控风险上是有优势和特殊作用的。而一般商业金融在这方面往往是有缺陷和摇摆不定的，所以笔者主张金融类组织机构也要多元化发展。然而在我国，目前农村金融体系中合作金融组织形态是短板之一，急需加强和规范。
此外，针对部分农商行“离农脱小”的盲目扩张倾向，银保监会也针对农村商业银行存在的问题，细化了对农村商业银行服务乡村振兴的具体要求，年初发布了《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》（以下简称《意见》），要求银行坚守定位、强化治理、提升金融服务能力，支持农业农村优先发展，推动解决小微企业融资难融资贵问题，并且为此建立了农村商业银行金融服务监测、考核和评价指标体系。要求各银保监局认真履行属地监管主体责任。
笔者认为，《意见》对于具体有效贯彻落实五部委《指导意见》和今年中央一号文件中金融服务乡村振兴战略将发挥指挥棒和助力政策执行力的重要作用，抓到了问题的要害，极有针对性和有效性。
同时，对《意见》指标表中的两个指标提出商讨意见。
表中有两项指标分别是：“涉农与小微企业贷款增速”以及“普惠型农户贷款和普惠型小微企业贷款（扣除重复部分）增速”，对后一项指标的备注是指“单户授信在500万元以下的农户贷款、单户授信1000万元以下小微企业贷款”。这让人有些不解：难道小微企业还要分“普惠型小微企业”和“非普惠型小微企业”吗？笔者还在媒体上看到，“截至2018年年末，全国全口径小微企业贷款余额33.49万亿元，其中，普惠型小微企业贷款余额9.36万亿元”的报道。可以看出，两者数额差距很大。据说，“全口径小微企业贷款”额度上限并没有规定，笔者认为这样不妥，可能会为弄虚作假留有空间。过去正是对小微企业贷款没有量的界定，所以各个银行自说自话，不少银行机构把单笔几千万元甚至几亿元的贷款也称之为小微企业统计上报、在媒体宣传和参加评奖。
另外，对“涉农贷款”和“扶贫贷款”也应考虑是否能更精准些？有学者建议减少使用“涉农”“三农”“中小企业”等过于宽泛的概念，尽量使用“贫困农户”“普通农户”“小企业”“微企业”等精准概念。现在许多高速公路、电厂等基础建设贷款装在“涉农”“三农”贷款统计中，扶贫搬迁和基础设施等大中型项目建设装在“精准扶贫”中。笔者也看到有两会代表提出应调整和完善金融统计工作的建议，这的确是一项重要的金融基础设施建设工作内容。
（作者为本报专家委员会成员，中国社科院农村发展所研究员、中国小额信贷联盟理事长）
