来源：兴业研究
陈昊 兴业研究分析师
鲁政委 兴业银行首席经济学家 华福证券首席经济学家
2月21日，银保监会发布《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（银保监会令2019年第1号，以下简称《办法》）就银行业金融机构反洗钱与反恐怖融资相关责任，以及银行业监督管理部门（即银保监会）对于反洗钱与反恐怖融资的监督管理职责、处罚权利等进行规定。
目前，反洗钱与反恐怖融资已成金融监管重要内容，《办法》系统规范银行业金融机构应当履行的反洗钱与反恐怖融资职责及银保监会如何履行相关监管职责，未来反洗钱与反恐怖融资监管力度或将进一步提升。
《办法》明确将反洗钱与反恐怖融资纳入银行全面风险管理体系，强化商业银行相关内控要求，压实商业银行责任。与此同时，未来银行业金融机构反洗钱与反恐怖融资工作履职不利将直接影响监管评级。此外，银保监会不仅将出台反洗钱与反恐怖融资工作相关细则，同时也将在未来把反洗钱与反恐怖融资规定嵌入各项监管政策之中。
应当指出的是，不同于商业银行经营过程中主要遵循的民商法，反洗钱与反恐怖融资的监管涉及刑事法规，监管机构可以直接吊销金融机构经营许可证，并对相关人员予以刑事处罚。
近期反洗钱金融行动特别工作组（FATF）即将发布对中国的第四轮互评估结果报告，近期我国反洗钱与反恐怖融资监管政策或将加快与国际接轨。从整体上来看，未来我国反洗钱与反恐怖融资与国际接轨将会体现在两个方面，一方面是加快监管政策补短板，二是进一步加强行政处罚力度。
值得注意的是，根据巴塞尔委员会最新规定，未来监管机构对商业银行反洗钱与反恐怖融资处罚的规模大小将可能将直接影响操作风险资本计提。
反洗钱；反恐怖融资；银行业金融机构
2月21日，银保监会发布《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（银保监会令2019年第1号，以下简称《办法》）。此前，银保监会在2018年10月26日就《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。
一、系统规范银行业金融机构“双反”规则，压实内控要求
反洗钱与反恐怖融资已成金融监管重要内容，《办法》系统规范银行业金融机构应当履行的反洗钱与反恐怖融资职责及银保监会如何履行相关监管职责。此前，银行业金融机构参照的反洗钱与反恐怖融资相关规定主要由人民银行出台，较为系统的监管规则尚为人民银行2006年发布的《金融机构反洗钱规定》（人民银行令（2006）1号）。此后，国内与国际对于反洗钱与反恐怖融资的要求进一步提高。国务院办公厅于2017年发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函〔2017〕84号）之后，反洗钱与反恐怖融资相关监管政策落实与更新进一步加快，人民银行等部门也于2018年10月针对互联网金融机构发布了《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》（银发〔2018〕230号）。本次《办法》的出台系统的规范了银行业金融机构反洗钱与反恐怖融资工作的职责，并在保留人民银行反洗钱与反恐怖融资牵头部门的大方针之下，将银保监会有机的纳入了反洗钱与反恐怖融资的监管体系内，赋予银保监会相关处罚权利，以便在未来更为有效的加强银行业金融机构反洗钱与反恐怖融资规范。应当指出的是，反洗钱和反恐怖融资监管已成金融监管重要内容，未来反洗钱与反恐怖融资监管力度或将进一步提升。2018年10月举行的金融系统反洗钱工作会议指出：“当前反洗钱工作面临的国际国内形势依然严峻，国际反洗钱标准趋严，国际反洗钱互评估工作进入攻坚阶段，同时，扩大金融业双向开放和防控金融风险攻坚战都要求将反洗钱和反恐怖融资作为风险管控的重要举措，反洗钱监管已成为金融监管的重要内容”。
《办法》明确将反洗钱与反恐怖融资纳入银行全面风险管理体系，强化商业银行相关内控要求，压实商业银行责任。《办法》明确：“银行业金融机构应当将洗钱和恐怖融资风险管理纳入全面风险管理体系，将反洗钱和反恐怖融资要求嵌入合规管理、内部控制制度，确保洗钱和恐怖融资风险管理体系能够全面覆盖各项产品及服务”。同时，《办法》还对商业银行反洗钱与反恐怖融资内部控制制度内容组成进行的了具体要求。与此同时，《办法》还明确要求商业银行高管牵头反洗钱与反恐怖融资风险管理工作，并应有机构负责相关工作，具体为：“银行业金融机构应当任命或者授权一名高级管理人员牵头负责洗钱和恐怖融资风险管理工作，其有权独立开展工作。……银行业金融机构应当设立反洗钱和反恐怖融资专门机构或者指定内设机构负责反洗钱和反恐怖融资管理工作。反洗钱和反恐怖融资管理部门应当设立专门的反洗钱和反恐怖融资岗位，并配备足够人员”。此外，《办法》还明确银行业监督管理机构（即银保监会）对于反洗钱与反恐怖融资监督管理，甚至采取相应监管措施及处罚的职责与权力。
值得注意的是，未来银行业金融机构反洗钱与反恐怖融资工作履职不利将直接影响监管评级。《办法》指出：“银行业监督管理机构应当在职责范围内对银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资义务履行情况进行评价，并将评价结果作为对银行业金融机构进行监管评级的重要因素”。
应当指出的是，不同于商业银行经营过程中主要遵循的民商法，反洗钱与反恐怖融资的监管涉及刑事法规，监管机构可以直接吊销金融机构经营许可证，并对相关人员予以刑事处罚。此前，2006年人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》（人民银行令（2006）1号）指出，对于金融机构违反规定的情况，人民银行可以建议金融监督管理部门“责令金融机构停业整顿或者吊销其经营许可证”。与此同时，《办法》的上位法包括《中华人民共和国反洗钱法》与《中华人民共和国反恐怖主义法》，对于违反这两部法律的行为，相关部门可以对责任人直接追究刑事责任。
未来，银保监会不仅将出台反洗钱与反恐怖融资工作相关细则，同时也将在未来把反洗钱与反恐怖融资规定嵌入各项监管政策之中。银保监会新闻稿指出：“银保监会将逐步在银行业监管规则中嵌入反洗钱和反恐怖融资监管要求，加强日常合规监管，督促和指导银行业金融机构建立健全反洗钱和反恐怖融资内控合规制度。……下一步，银保监会将根据工作需要制定细则，配套修改行政许可规章、规范性文件等,同时做好宣传培训及政策解读工作，便于各级监管机构及银行业金融机构贯彻落实。”
二、FATF对我国互评估即将结束，“双反”监管看齐国际标准
根据日程安排，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）即将发布对中国的第四轮互评估结果报告，近期我国反洗钱与反恐怖融资监管政策或将加快与国际接轨。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）是七国集团（G7）于1989年在巴黎成立的专司反洗钱国际行动的国际合作组织，目前包括38个正式成员国及若干观察成员，是目前为最权威的国际反洗钱、反恐怖融资国际合作组织，其工作得到G20大力支持。2010年G20多伦多峰会领导人宣言表示完全支持FATF及其相关机构关于反洗钱与反恐怖融资相关工作。此外G20峰会宣言多次呼吁成员国按FATF相关规范开展反洗钱与反恐怖融资工作。中国于2007年成为FATF正式成员。2012年后，FATF发布更新了一系列国际反洗钱与反恐怖融资的最新规范，为此FATF近年来针对各国对于最新规范的落实情况开展了第四轮互评估工作。按照日程表，我国于2018年-2019年初接受FATF对于反洗钱工作的互评估。根据FATF网站最新信息，2019年2月18日-2019年2月22日的工作计划包括了对于我国及芬兰第四轮互评估结果的讨论。此前，国务院于2017年发布的《关于完善反洗钱、反恐怖融资、范逃税监管体制机制的意见》（国办函〔2017〕84号）指出：“做好反洗钱和反恐怖融资互评估，树立良好国际形象。切实履行成员义务，积极做好金融行动特别工作组（FATF）反洗钱和反恐怖融资互评估。将国际组织评估作为完善和改进反洗钱工作的重要契机，组织动员相关单位和反洗钱义务机构，严格对照反洗钱国际标准，结合我国实际情况，切实提高反洗钱工作合规性和有效性”。因此，近年来反洗钱与反恐怖融资监管规则的进一步加强不仅是为了防范金融风险的措施，也是看齐国际标准进一步与国际接轨的要求。故而，在互评估报告公布前后的一段时间内，我国反洗钱相关监管规则将进一步加快与国际接轨。
从整体上来看，未来我国反洗钱与反恐怖融资与国际接轨将会体现在两个方面，一是加快监管政策补短板，二是进一步加强行政处罚力度。
从加快监管政策补短板来看。2018年下半年以来，人民银行及相关金融监管部门陆续密集出台了《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130号））、《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发〔2018〕120号）、《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》（银发〔2018〕230号）、《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（银保监会令2019年第1号）等文件。
从进一步加强处罚力度来看，2018年下半年以来，以人民银行为首的我国监管机构对反洗钱与反恐怖融资处罚力度进一步加强。根据Acco反洗钱咨询统计[1]，2018年四季度我国监管机构共开出208份罚单，罚款总额高达6508.57万元，其中涉及商业银行的罚单总数为147份，罚款总额为4583.65万元。
相信在未来一段时间内，随着我国反洗钱与反恐怖融资监管规则的进一步完善、以及反洗钱与反恐怖融资处罚职责由人民银行推广至包括银保监会在内的其他相关管理部门，针对金融机构以及特定非金融机构的反洗钱处罚力度和广度也将进一步加大。
此外，2017年年底发布的FSAP评估报告也对我国反洗钱与反恐怖融资的进一步改善提出了一系列建议。除了将“基于风险对国内政治公众人物采取强化客户尽职调查措施”、“确保对自洗钱行为进行更有效的调查，并将其独立定罪进行起诉”列为主要改善建议并将优先程度标为“中等”之外。FSAP评估报告还提出了“确保记录和保存关于受益所有权数据的制度有效运作、反洗钱和反恐怖融资预防措施应推广至特定非金融行业和职业、加强所有反洗钱和反恐怖融资部门间的合作”等建议。
三、反洗钱与反恐怖融资罚款未来或将影响银行资本计提
根据巴塞尔委员会最新规定，未来监管机构对商业银行反洗钱与反恐怖融资处罚的规模大小将可能将直接影响操作风险资本计提。2017年年底巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议III——最终版》，其中包括拟于2022年1月1日开始实施的《操作风险最低资本要求》（以下简称“《要求》”）。根据《要求》，未来所有商业银行都将采用“新标准法”计提操作风险资本。目前，我国所有商业银行采用的操作风险资本计量方法为“基本指标法”或“旧标准法”，在这两种方法下，操作风险资本计提只与商业银行（或商业银行各条线）营业收入总额相关，而与监管处罚等导致的操作风险损失无关。而在“新标准法”下，巴塞尔委员会允许监管机构要求“业务规模参数”（规模类似营业收入）大于10亿欧元的银行将过往操作风险损失规模（包含监管处罚）纳入操作风险资本计提计算中。如此一来，对于反洗钱与反恐怖融资监管处罚的规模越大，这部分商业银行计提的操作风险资本也可能越大。从国际上来看，监管处罚规模的上升，已经造成了部分海外大型银行操作风险资本计提的增加。相关研究请参见我们此前的报告《规模与历史损失影响操作风险资本计提——〈巴塞尔协议III〉操作风险资本要求研究》[2]。
注：
