从慕安会 看德国外交隐忧
范一杨
2月15日第55届慕尼黑安全会议（MSC，下称“慕安会”）在德国巴伐利亚庄园酒店开幕。作为历届规模最大的一次慕安会，此次会议吸引了包括30多位政府首脑和80多位部长级高官在内的5000多位嘉宾。在这场重量级的主场外交上，德国的一系列外交政策宣誓值得关注。虽有客自远方来，但或许依然令德国外交一筹莫展。
伊申格尔：在碎片化的世界中，欧盟该何去何从？
2月11日举行的先导活动上，慕安会主席沃尔夫冈·伊申格尔发布了题为《伟大的全球拼图：谁来拾起碎片？》的主题报告。这份报告指出，随着近年来国际地缘政治格局的剧烈变化，世界秩序可能正在被重塑。
这并非慕安会近年来第一次发出对世界秩序瓦解的警告。2017年第53届慕安会上，伊申格尔将2016年视作后冷战时代跨大西洋安全秩序的拐点，因为在2016年后，欧盟需要面对三重新挑战：特朗普政府可能放弃对欧洲的安全保护、欧洲一体化进程受阻，以及威权国家回归使自由民主秩序受到挑战。
时至今日，这三重挑战的危险系数越来越高，跨大西洋伙伴的分歧线越发清晰：当美国副总统彭斯在发言中转达特朗普总统的问候时，现场竟陷入了尴尬的沉默；英国脱欧和民粹力量壮大对欧盟一体化进程造成巨大打击，这使得欧盟作为全球行为体的行动力和影响力有所下降。除了来自跨大西洋秩序结构内部的挑战，欧盟也在军备竞赛、地缘政治冲突、恐怖袭击和网络袭击等各种传统和非传统安全威胁中难以独善其身。乌克兰危机爆发后传统地缘政治冲突重回欧洲大陆；叙利亚距离欧盟成员国塞浦路斯不过125公里，难民潮使中东的动荡轻易就传导到了欧盟。稳定、安宁的欧罗巴在伊申格尔看来仿佛“昨日的世界”。
然而，比起引起人们对碎片化世界格局的忧虑，伊申格尔更希望在慕安会的讨论中寻找欧盟应如何应对这些挑战的答案。颇有趣味的是，在15日下午的讨论会上这位72岁的资深外交家特意穿了一件图案为欧盟盟旗的卫衣，这是去年圣诞节他的孙子送的圣诞礼物。伊申格尔想用这种方式唤起人们对欧洲一体化的信心和向往。
根据慕安会前的民意调查，有39%的受访者认为应由欧盟和与之价值理念相近的伙伴来“拾起碎片”。在报告发布会上，牛津大学政治学学者蒂莫西·加顿艾什表示，倘若欧盟想在碎片化的全球格局中有所作为，欧盟首先需要思考制定如何避免世界政治能力缺失的战略。加顿艾什的答案或许只是对欧盟共同外交与安全政策的目标添了一个注解，而讨论到谁能将这一战略提上议程并付诸实践，人们自然会将目光投向德法。
马斯：除了我们，还有谁来拾起碎片？
面对伊申格尔的发问，首次亮相慕安会的德国外长海科·马斯显得信心十足。2月14日马斯与法国外长让-伊夫·勒德里昂在《南德意志报》联合发表署名文章，重申德国和法国重振多边主义、捍卫基于规则的世界秩序的决心。在德法两国看来，大国竞争与民族主义将会加速世界秩序的瓦解，民族国家间树立起的藩篱对于应对移民、网络安全、气候变化等全球治理难题百害而无一益。德国和法国愿意在逆全球化潮流中担当捍卫多边主义的先驱，捍卫基于规则的世界秩序、应对全球挑战。
比起本月初默克尔和马克龙签订的《亚琛条约》，马斯与勒德里昂的“多边主义宣言”并没有对行动策略和领域进行具体规划，而是超越了巩固欧洲一体化的区域目标，使德法轴心在碎片化的国际格局中更具全球意涵。但是，《亚琛条约》签订时的和谐场面与市政厅外“黄背心”抗议者所构成的鲜明对比使人不禁怀疑，马斯与勒德里昂笔下的“我们”，究竟代表了多少或愤怒，或彷徨，或依然坚定的“德国人”和“法国人”？他们是否对“世界秩序”这样的宏大命题依然饱含热情？还是对往往口惠而实不至的政治口号早已心生倦意？
在马斯的语境中，“我们”已超越德国人、法国人或欧洲人的地域概念，而是欧盟成员国与志同道合的伙伴构建“多边主义联盟”。这一概念并非首次提及。去年8月，马斯强调欧盟应应对“美国优先”的单边主义政策构建“多边主义联盟”。但在此次慕安会发言中，马斯规划的“多边主义联盟”更像是一个灵活、视议题而定的关系网，它的边界模糊、没有特定的针对对象。因为“多边主义联盟”并非为了在国际合作中排斥某个国家——否则这将有悖于德国所倡导的开放、公平的国际秩序——而是为了对民族主义和民粹主义作出回应。
在马斯看来，稳固的跨大西洋伙伴关系对于维系世界秩序、促进国际安全与稳定发挥着至关重要的作用，德国将继续致力于深化跨大西洋伙伴在贸易、安全、数字化等多个领域的合作。当下引起高度关注的《中程核力量条约》问题切实关切到德国和欧洲大陆的安全，马斯希望欧盟能与美、俄重回谈判桌前，建立涵盖中国在内的新的军控计划。
总之，倡导“多边主义联盟”为德国近年来外交朝着积极有为方向转变的“试金石”。但是，对跨大西洋伙伴关系根深蒂固的依赖、德法轴心行动力不足和德国议价能力有限都制约了德国“多边主义联盟”的实际效力。
冯·德莱恩：正视北约的未来
与马斯相比，德国国防部长乌尔苏拉·冯·德莱恩在慕安会上显得要孤独了些：与她志同道合的“大西洋主义者”、美国防长马蒂斯已经离职，邻座的英国防务大臣加文·威廉姆斯在会上迫不及待地将火力对准俄罗斯。冯·德莱恩的主旨发言恰恰是对内部混乱的跨大西洋秩序结构的一次反思：我们应如何规划北约的未来？她指出，欧洲需要承担更多责任、跨大西洋伙伴需要秉持公平的原则，北约应是符合价值与利益的联盟。
冯·德莱恩的发言亦是德国对其在北约中应扮演怎样角色的自省。时间回溯到五年前。2014年，德国正在欧债危机的余波中从容不迫地担当着欧洲的“稳定之锚”。在第50届慕安会上，时任德国总统高克、德国外长施泰因迈尔和冯·德莱恩以“三重奏”的方式高调宣誓德国应在国际舞台承担更多责任、德国外交应朝着积极有为的方向转变。
然而，五年过后，在重重危机面前德国外交所担负的期待与实际成果、抱负与能力之间的差距却在扩大。起码在北约军事集团内，德国的表现有些不尽如人意。饱受诟病之一就是德国迟迟不愿扩大其防务开支。
在此次慕安会上，法国国防部长弗洛朗丝·帕利在冯·德莱恩发言后颇具讽刺意味地指出，“正如稳定的经济应从内务治理开始，强大的欧洲防务也应从国内做起”。的确，与法国防务开支占GDP1.8%相比，德国防务开支仅占GDP1.2%，难以达到2014年北约威尔士峰会确定的在2020年达到GDP2%的标准。
虽然新一届大联合政府积极参与从马里到阿富汗的一系列域外军事行动、积极推动包括“永久结构性合作”在内的欧盟共同安全与防务一体化，但是德国目前并没有明确的军费开支增长议程，且基民盟与执政伙伴社民党在这一问题上有难以逾越的分歧。
冯·德莱恩在发言中为德国辩解，“在过去四分之一个世纪中投入不足之处很难在未来两年完全弥补上”。倘若“硬实力”的短板难以弥补，那么德国外交的“积极有为”转型也需要时间的检验。
（作者系同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心特约研究员）
