税收中立要成为制度
梁发芾
国家市场监督管理总局局长张茅近日接受《人民日报》记者采访时说，我们要围绕建设全国统一大市场目标，健全竞争政策体系，坚持竞争中立原则，即对国有企业和民营企业实行规则中立、税收中立、债务中立，对所有市场主体一视同仁、平等对待。加大竞争执法力度，规范市场秩序，促进公平竞争。
上述访谈中，张茅局长提出一个非常新颖的说法“税收中立”，这个说法在此前的官方用语中是很少或者根本没有出现过的。现在出现了，是一件大事，值得认真对待。税收中立原则，最初由澳大利亚政府提出。20 世纪90 年代初，澳大利亚开始实行竞争中立政策，要求在政府的商业活动与私营企业存在竞争的场合，开展政府商业活动的企业或机构不能因其政府或国家所有的性质而比私营企业拥有竞争上的净优势。
就是说，政府不能运用其立法权或财政权使政府的商业活动在与私营企业竞争时获得某些优势。竞争中立政策其中一项重要措施就是税收中立机制。具体而言，税收中立是将税收作为企业成本的一部分，要求国有企业不能因相比私营企业拥有税收豁免或优惠待遇而享有成本优势（参见庄长兴《论“税收中立”对税收优惠制度的矫正》）。简单地说，就是国家在征税的时候，要一视同仁地对待国有企业和非国有企业，在税收政策上对国有企业和非国有企业不偏不倚，不厚此薄彼。这个原则实际上就是税收平等原则的一种细化和运用。
税收中立之所以在我国显得尤其重要，是因为，一方面，从历史上讲，我们确实有过税收不中立的时期，其影响还比较大，比较远；另一方面，从现实来讲，非国有企业与国有企业在税收方面存在实质性未被平等对待的现象，影响到非国有企业的生存和发展，不利于非国有企业和国有企业之间的公平竞争。
上世纪中期新政权建立后的1950年初，政务院通过并颁布了《全国税收实施要则》，从经济成分和产业上都实行了不利于私营工商业者的政策。例如，对国营商业部门之间的内部调拨不予征税；对供销合作社在税收上实行减免或优待；对私营商业，在批发环节和零售环节则实行多税种、多次征收，手续复杂，商品流转一次征一道营业税、营业附加及印花税。1952年9月召开的全国财经工作会议，作出了修正税制的结论。新税制自1953年1月1日起正式实行。1952年12月31日《人民日报》发表了题为《努力推行修正了的税制》的社论，使用了“公私一律平等纳税”的提法。“公私一律平等纳税”的提法引起轩然大波，新税制受到严厉批评。有关部门不得已对新税制进行了重新调整，纠正了新税制所确定的“公私一律平等”的纳税原则，对公私企业区别对待，恢复了对公营企业和合作社的税收优惠和扶持。改革开放后，民营经济逐步复苏和发展，在税收立法方面，大体上能够坚持对公有制经济和非公经济平等对待，但实际上，税收中立并未完全实现。
有学者研究证明，首先，民营企业的税收优惠政策从广度上要劣于国有企业。每当国家和政府需要鼓励、发展产业或实现其他政策时，税收优惠就会成为一剂万能药，这种定向的个别优惠往往是以垄断行业为接受方的，而后者则恰巧是国企的所在领域，这样一来国企的成本因为税收优惠而得到下降，对于其他竞争者而言极不公平。其次，民营企业的税收优惠政策在深度上也不及国有企业。如在所得税方面，虽然《企业所得税法》中规定了对“符合规定的小微企业”的税收优惠条款，但民营企业必须同时满足“符合规定”和“小微企业”两个条件，才可以使用优惠税率，而“符合条件”则进一步缩限了能够适用优惠税率的民营企业范围。此外，民营企业的投资者根据规定需要缴纳一定的个人所得税，这意味着民营企业再投资成本的增加，因为投资者想要将企业未分配利润转化为实收注册资本的时候，还需要缴纳20%的个人所得税。而国有企业则不会受到这种重复征税的桎梏，相比较于民营企业享受“净优势”的保护（参见毕加灏《我国税收平等原则的践行之路——以国企和民企所得税税收优惠制度比较为视阈》 ）。
税收中立是一项原则，但原则要落到制度上，必须可监督、好实施、能问责，才能真正起作用，不然只会流于大话空话，难得实效。税收中立要求尽可能取消国有企业所享受的特殊税收豁免或优惠待遇，即国有企业和民营企业向国家缴纳税收的实际税率必须相一致。这种要求在目前情况下可能太高而难以达到，那么退而求其次，我们可以学学澳大利亚的做法，如建立等效税收机制等。等效税收机制要求将享受税收优待的国企与具有纳税义务的竞争者在销售额、营业额、成本、利润等方面进行比较，以评估前者的纳税能力。经评定，若前者纳税能力与后者相当或更高，则前者应向政府交纳与税收相当的费用，也即竞争中立调整费。澳大利亚政府为了监管该项费用的缴纳情况，还授权国家审计机关就此进行定期检查。
一项制度能否行之有效，很大程度上倚赖于有效的执行和监督机制，税收中立当然也不例外。根据澳大利亚《竞争中立政策报告》，税收中立政策实施之监督机制主要包括自我监督和同业者监督两方面。自我监督方面，国有企业应主动向财政部备案，表明其是否属于税收中立政策的规制范畴。若国有企业享受竞争优势而造成市场竞争不公平的，则须自觉向特定机构缴纳竞争中立调整费，并每年向财政部门报告缴纳情况，以矫正国企因政府所有而获得的竞争优势。同业监督方面，税收中立投诉机制规定，如果国有企业的竞争者认为国有企业因享有政府税收豁免而造成不公平竞争，或者未按要求交纳调整费的，该竞争者可以向竞争中立投诉办公室投诉。
目前我国虽初步建立了竞争法律体系，但对国有企业的“政府优势” 却无能为力，这无疑不利于构建平等有序的竞争机制，也不利于民营企业的发展。
税收中立理念的引入和一系列相关机制的配套建立十分必要。不论何种所有制形式，只要是市场经营主体，就应该在税收中立机制保护下，通过公平竞争的方式获取成功。
