经济数据生成过程错在哪
陈汉文
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2018-03-26
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近十年来，中国已经制定了一套看上去比较完善的内部控制标准，并持续完善之。但是，从近期金融及地方政府等领域发生的丑闻来看，中国诸多领域内部控制水平的提升，仍然任重道远。
本报延请了陈汉文教授，设立专栏“底层设计”，对这些问题逐一抽丝剥茧，深入入微分析，期待最终能有一个系统、完整的认知，并给出良好的解决方案，以资各个方面参考。陈汉文教授长期致力于内部控制问题研究，是中国内部控制领域的学术带头人。
在我们看来，改革和创新要有顶层设计和整体规划，但也要重视“底层设计”的具体安排。而内部控制就是底层设计之魂之核，是社会、经济、政治等所有领域良好治理、高效运行的底盘和根基。 —— 编者
新年伊始，一些地方政府却急于自曝家丑。据官媒数据显示，辽宁、内蒙古、天津滨海新区等地方政府承认其GDP、财政收入等地方核心数据指标存在水分，其中天津滨海新区对2016年GDP的挤水幅度高达33%，可谓是触目惊心。经济数据造假危害巨大，不仅严重影响了国家对于经济形势的判断和决策，还极大地损害了国家治理能力。
谁之过？
从表面上看，地方政府对GDP挤水份是在统计新规出台之际的政策反应，也是在经济下行压力之下避免棘轮效应的理性选择。然而，若无“注水”，何来“挤水”？关于GDP造假，目前较为普遍的观点是将其归因于中国改革开放以来一直奉行的过于单一化官员政绩考核评价体制，“唯GDP而论英雄”，官员的政绩官声、身家仕途莫不系结于此，从而产生了GDP造假的动机。那么，是不是意味着“去GDP”或至少降低其在官员政绩考核评价体制的权重，就能完全遏制GDP造假呢？这一思考恐有一叶障目之嫌。
根据舞弊三角理论，将舞弊动机转化为舞弊行为，还需要一定的机会或条件。而机会往往与组织内部约束机制缺失、惩罚不严或信息不对称有关。现实中，存在于地方本级政府与上级政府之间的信息不对称，以及上级监督和公众监督不严等因素，客观上为GDP数据造假创造了条件。然而，GDP数据造假的微观制度性根源在于政府内控的缺失。
内控漏洞
政府内控是内生于政府部门的旨在实现控制目标的一系列制度、实施措施和执行程序，其本质就在于制衡、监督与激励。可以这样说，政府内控的有效性取决于制衡、监督和激励的有效性，且应具备业务全覆盖的特征。
如果说“数字出官”反映了遭人诟病的政绩考核评价体制，那么“官出数字”则暴露了GDP数字生成机制的扭曲。一直以来，地方GDP的核算与统计归口于地方，采用的是“分级核算、下管一级”的模式，地方政府的主要领导既是GDP竞赛的参与者，也是GDP竞赛的记录员，还是GDP竞赛的裁判员。这种模式的弊端显而易见：其一，GDP数字的生成机制严重违背相互制衡的内部控制原理；其二，对于GDP数字的真实性也缺乏有效的监督问责机制；其三，以GDP为指挥棒会产生扭曲、有偏的激励效应。当政绩表现不理想时，很多官员就会利用这一内控漏洞对GDP注水，这样一来，政绩立马就变得漂亮了！
此外，GDP的造假，往往伴随着财政数据造假。财政数据造假通常有两种手法：“财政空转”与“虚增税收”。如据财政部披露，辽宁省在2011至2014年间通过虚构应税事项和纳税依据，虚增耕地占用税、土地增值税等地方税收收入。事实上，不管是收入的确认与计量，还是支出的审批与支付，抑或财政预算资金的使用，都要经过严格的内部控制流程。“财政空转”反映了地方政府在预算资金管理与项目建设投资审批方面存在内控缺陷，“虚增税收”反映了地方在收入的确认控制方面存在重大缺陷。
另外，GDP挤水分的过程中也暴露出其他一些问题，如地方政府债务。2018年1月3日，中共内蒙古自治区第十届委员会第五次全体会议暨全区经济工作会议上，指出一些地方盲目过度举债搞建设，部分旗县区工业增加值存在水分。来自新华日报的一则消息称，“截止到2016年末，地方政府债务率（债务余额/综合财力）高达80.5%”，地方政府债务已是中国最大灰犀牛。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定，且不得由一人办理债务业务的全过程，目的就是为了控制债务规模与风险。然而，地方债务问题深刻地揭示出地方政府在债务风险管理方面的内部控制痼疾。
可见，GDP造假的背后是更深层面的制度性问题，总体表现为政府内部控制弱化，执行力不足，领导人凌驾等问题。
数据产生过程流程化
遏制GDP造假是一项系统性的工程，最根本的还是要回归到扫清清除制度体制障碍的道路上来。2017年6月26日，中央深改组审议通过了《地区生产总值统一核算改革方案》。按照新的地区生产总值统计体制，各省份的GDP核算不再由省级统计局负责，而是在国家统计局领导下，由国家统计局和省级统计局共同完成。此外，一些专家在大力呼吁并致力于“绿色GDP”统计指标体系的出台。然而，除了从宏观层面进行体制改革，也需要从微观层面强化内部控制制度，从而以增效之合力，遏制GDP和财政数据造假行为。
那么应该如何通过强化政府内控以达到遏制GDP造假的目的呢？
首先，应对GDP数据产生过程实施流程化。尽管统计体制改革后，GDP的核算主体发生了变化，但地方仍承担着提供基础数据的职能，即由各省（自治区、直辖市）统计局会同国务院有关部门共同负责提供地区生产总值核算所需的有关分地区统计资料、财务资料、财政收支和决算资料等。作为数据源的省统计局应按照规定的地区生产总值核算工作流程，并与国家统计局核心工作流程相对接。更为重要的是，在强调流程化的同时应辅之以分事行权、分岗设权、分级授权、轮岗等控制措施（即十八大四中全会文件提到的“三分一轮一流程”），即对相关信息的搜集、分类、整理、汇总、初始加工、审核、审批、报送等环节应环环相扣，彼此制衡，从而保证核算资料的真实性。
其次，应建立GDP数据产生过程的标准化。换言之，各级政府相关部门应提供什么样的GDP数据才符合要求？GDP数据对外提供之前需要经过审核和审批，那么审核和审批的标准应该是什么?诸如此类。假设GDP数据产生过程中缺乏审核标准或者审核标准不清晰，那么审核这项控制措施就无法落地。最终GDP数据造假也就成为自然而然的事情了。因此，建立GDP数据审核、审批和考核等一系列标准实质上就是为政府相关部门对GDP的产生过程提供控制的依据。标准缺失或者标准模糊那么控制就会失去依据。高质量的政府内部控制不仅能够合理保证系统内全部业务活动的效率与效果，还能合理保证系统生成的信息符合既定的标准，此处的信息所包含的范畴不仅包含GDP数据，还可拓展至财政收支信息、政府债务信息等。
最后，应使GDP数据产生过程痕迹化。内部控制强调对于业务的控制要留下相应的痕迹，以期通过这些痕迹能有效复原整个工作流程，依托于政府内控的GDP数据生成过程亦应如此。痕迹化的目的是可追溯责任，为后续的奖惩和问责提供线索。如果在GDP的产生过程各环节没有要求保存痕迹或者没有形成相应的痕迹，那么就无法明确GDP造假这一问题应承担的责任者及其应承担的责任。在痕迹化管理过程中，应结合政府部门财税管理、行政管理、绩效考核信息化的要求，以防范GDP数据失真风险为导向，以签字背书环节为抓手，加强主体责任，做好统计、财务、财政收支和决算等基础性工作，实现全程留痕、合理留痕、痕迹完整等基本控制要求。
（陈汉文系对外经济贸易大学惠园特聘教授；池国华系南京审计大学教授、博士生导师）
