国研视点
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释放人的积极性推动国企改革与发展 （上）
国企改革发展千头万绪，关键在于抓住“人”的问题这一“牛鼻子”，尊重“主动资产”驾驭“被动资产”的客观规律，人力资本与国有资本并重，促进两者有效结合。在顶层设计基本完成、进入施工期之际，推动国企改革各项工作落到实处尤其需要释放人的积极性、激发创造性劳动。
■项安波
国企改革试点工作取得了不少进展，但仍有许多矛盾问题亟待解决。尤其是在顶层设计基本完成、进入落实改革任务攻坚期之际，如何释放人的积极性来推动各项工作取得实质性进展，成为当前国企改革发展中必须解决的突出问题。
未有效释放人的积极性是当前国企改革发展中的突出问题
梳理十八大以来中央巡视组公布的70份央企巡视报告，央企存在比较多的问题依次是：1．铺张浪费、四风不禁，涉及企业62个，占比89％；2．纪律松弛、履责不力，涉及企业60个，占比86％；3．靠企谋私、利益输送，涉及企业53个，占比76％；4．管控低效、管理粗放，涉及企业39个，占比56％；5．违规决策、监管缺失，涉及企业32个，占比46％。可以看到，除第三条外，其他几条均与“人”的懈怠、不作为等有关。结合国家审计署公布的59份央企审计报告以及近两年我们对国有企业调研所观察到的一些情况，我们发现，在当前推进国有企业改革发展的工作中，消极情绪弥漫、保守作风兴起、观望态度普遍，“明哲保身、少冒风险”成为主流；国有企业“守规定但不作为”，缺乏积极性、消极怠工、不作为等现象明显，履责不力、管理粗放、决策失误等已成为国有企业的突出问题。这些问题归根结底，与“人”缺乏积极性有关，主要是国企高管人员。
“人”缺乏积极性的具体表现有：1．推进国企改革中，“一怕二等”较为普遍。首先是“怕”，有改革想法者，担心触动既有利益格局，既怕今天的改革成果反而成为未来追责的“证据”，也怕被扣帽子、怕出乱子。其次是“等”，十八届三中全会以前等“决定”，等完“决定”等“意见”，“意见、配套、细则”等系列文件的出台流程，反而提供了等待的借口。尽管顶层设计已经基本完成、改革试点工作已经展开，但较多企业仍然表示“看不清、吃不准”，等完“试点”之后还要等“经验”，还要等待更清晰的信号才敢“起跑”。宝贵的改革时机被一再贻误。2．不决策、拖延决策或决策失误形成低效无效资产，推诿回避、消极怠工、不作为导致资源非效率利用，资源闲置、资产沉睡、加速贬值和过快损耗等问题比过去严重了。3．目前较为严重的国有企业人才流失实际上加剧了国有资产的“权益流失”。国有企业每年投入大量的人财物开发新技术、新产品、新市场，知识产权、技术诀窍等无形资产和客户资源等大量依附在“人”身上。附着在人才流动上的知识产权等无形资产和“技术权益”随之流失。4．成本不控制。“没管住的成本”就是“流失的利润”，一些不必要的铺张浪费在部分国有企业还一定程度存在，生产成本和管理成本的节约意识甚至有所弱化。
“人”缺乏积极性及其导致国有资产的隐性权益流失等问题，更多的与体制机制相联系，因而无人为之负责，形成难以察觉、难以追责、难以遏制的“暗流”。“人”缺乏积极性已经成为国企改革发展中最迫切需要解决的问题了。
“人”缺乏积极性的问题很大程度上源于管理体制“重物轻人”和激励机制缺失
企业是人力资本与非人力资本的特别契约，国有企业很大程度上是人力资本与国有资本的结合。非人力资本是“被动资产”，终究需要通过人力资本才能发挥作用、创造价值。知识经济的兴起和信息时代的来临，使得生产力中最活跃的因素——“人”成为企业最重要的资源。在保持和增强核心竞争力方面，人力资本对很多企业的重要性已经远远超过非人力资本。但我们的国资管理体制和国企经营机制在这一方面还缺乏敏感性，尚未作出有效的适应性调整。国企改革发展中“人”缺乏积极性，很大程度上与国有资产管理体制的制度安排忽视人力资本“实质上是产权私有的主动资产”的天然属性、“非激励难以调度”的特点有关，与国有企业经营中重视国有资本和物质资本、轻视人力资本这一“主动资产”的重要性、忽视人的主观能动性等惯性思维有关。
首先，国有资产管理体系整体上仍存在“条块分割”现象，国有资本委托代理链条上各个环节存在的责权利未统一问题，最后集中落到企业身上，影响企业经营自主权和工作积极性。而且，国资监管机构在工作中越位、缺位并存，除了履行股东权责外，还不同程度地履行了公共政策管理、介入企业内部管理、促进党群工作等职责。越位一方面容易导致本身个性化很强的企业经营管理机制出现同一化或扭曲，另一方面导致国有企业工作烦剧、占用企业有效经营管理时间，还滋生了企业的“等靠要”心理；缺位弱化了产权约束，导致所有者权益被侵蚀。此外，目前的国资管理体制改革还需要加强与干部管理体制改革、国企薪酬分配制度改革等方面的协调和配套，以系统性解决委托代理、道德风险、内部人控制和激励约束等问题，否则容易顾此失彼。
其次，国资管理体系三个层次都缺乏对人的激励：一是目前基本上没有相应的方法激励出资人代表机构。由于缺失合理有效的激励，股东缺少参与公司治理的积极性，而对介入公司管理兴致勃勃，导致后续种种扭曲。二是国有企业的选人用人、投资决策、风险防控、考核分配、激励约束等重要经营机制，都普遍存在忽视“人”积极性的问题。如对国企高管人员普遍采用行政化管理方式，薪酬倒挂导致逆向激励，有企业笑称出现了“好好干，否则提拔到集团公司班子任职”的奇怪现象；再如决策失误很大程度上与决策制度设计、决策者有限理性及缺乏有效激励导致生产性努力不足等有关，国有企业的项目投资调研论证不充分，执行决策制度重形式、轻实质，都与“人”不尽职尽责有关。三是对骨干员工行之有效的激励措施并不多，而且在这一层次的市场化选人用人机制也未完全建立，加上三项制度改革不到位甚至部分领域出现倒退，一些国有企业不但没有完全实现“能上能下、能进能出、能高能低”，反而出现了“想要的人要不起、想留的人留不住、想辞的人辞不了”。
第三，国企改革的顶层设计中，也存在“重物轻人”的倾向。偏重于保护物质资本、限制人力资本。如重视防止显性的国有资产流失，但忽视隐性的“权益流失”；建立了保护国有资产的追责机制，但缺乏保护改革者的免责机制。实际上，在反腐败已经形成压倒性态势的情形下，相较于相对显性的交易性国有资产流失，当前更需要警惕由于“人”消极怠工而导致的隐性的“权益流失”。在改革进入施工高峰期之际，建立免责机制和完善追责机制同等重要。再如，当前对员工持股顾虑较多，缺乏激励兼容的机制设计，使得这一本来有利于协调国有资本和创造性劳动之间关系的改革举措难以发挥更大作用。企业普遍反映现在限制性、保障性的东西过多，鼓励改革探索的措施过少。这恐怕也是国企改革实质性进展不大的原因之一。
（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）
释放人的积极性推动国企改革与发展 （下）
只有人力资本与国有资本相得益彰，才能有效提升国有资本效率，实现有质量、可持续的保值增值；只有释放“人”的积极性，才能有效推动国企改革发展各项工作落到实处。
■项安波
推进国企改革发展的根本途径在于释放人的积极性
“人”是事业成功的关键。推进国企改革发展的根本出路还在于释放人作为“主动资产”的主观能动性。调动包括国有股东、国企负责人、骨干员工等在内的“人”的积极性，形成改革氛围，不仅有助于减少国资“权益流失”，还会对国企改革和发展全局产生牵一发而动全身的作用。
建立、完善容错纠错机制，化解改革者后顾之忧。改革是利益和权益的调整，意味着突破和创新、面临着挑战和风险。国家已经出台相关文件建立了“重大决策终身责任追究制度”，严防国资流失的追责机制和保障性措施基本建立，此时建立并完善容错纠错机制兜底的重要性和必要性就凸显出来。现在看来，只要不触碰“谋取私利、明知故犯”等红线底线，在技术层面应鼓励各种改革尝试。建议在划清红线、明确底线的基础之上，用容错机制宽容失误，用纠错机制降低试错成本，对于在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误、错误和无意过失等，给予免责。关键是按“三个区分开来”原则制定具体措施予以落实。从山东、江西等省的地方经验来看，可以纪检部门、组织部门和国资监管机构联合发文等形式，明确免责条件。此外，建议建立改革申诉机制和专业评判制度，对有争议的国企改革追责问题，成立以法律、财务、审计、管理等专业人士为主的专家组，依据商业原则进行评判，以支持和鼓励国企积极探索、主动改革、勇于创新、敢于试错。
缓解委托人道德风险，为国有企业提供积极股东。国有资本必须通过层层委托才能实现“人格化”，特别需要重视如何成为积极股东，并在完善公司治理等方面发挥作用。这有两方面的工作可以做：一是通过产权层面的改革，如在满足条件的国有企业推进混合所有制改革，引入更有内生动力的战略投资者。只要股权结构合理，这类投资者很容易成为积极股东。这既为国有企业转变经营机制、实施有效激励提供了基础，也为更加有效的股权制衡和内部监督创造了条件。二是国有资本出资人代表机构应以派出专职股权董事等市场化方式实现国有股东“人格化”，做积极股东。为此，出资人代表机构应深化机构改革，按“管资本”的要求，加快转变自身职能和监管方式，实现从“管企业”到“管资本”的转变、从以行政化监管为主到以市场化监管为主的转变。“两类公司”要发挥从行政化出资人到市场化出资人转变中的隔离层和防火墙作用，以出资额为限、以股权为纽带，选派专职股权董事、通过公司治理渠道、按市场化方式履职行权，参与和影响控参企业的重大事项决策，但不干预控参企业日常经营。
激发和保护企业家精神。对国有企业负责人不采用行政方式追责，仅仅只是避免出现“装睡”式的消极怠工。而要唤醒“装睡的人”并激发企业家精神，还需要进一步简政放权和完善政企关系，以提供有益于企业家精神产生和成长的制度安排和商业环境。重点是对改革和创新行为提供制度性激励、对创新成果提供法律或制度化的保护。其次，要重视完善市场化选任机制，以促进对企业家实现控制权激励。第三，既要纠正国有企业自身机关化、官僚化的倾向，更要避免官僚主义对企业家精神的压制。此外，还需要注意到，企业家有证明自己比别人优越的冲动，他求得成功不仅是为了成功的果实，也是为了成功本身。因此，企业家的激励体系必须是兼顾利益、晋升和荣誉三位一体的，以激发其“征服的意志、战斗的冲动、创造的欢乐”。最后，在产业规划以及税费等涉企政策制定上增加企业家参与度和话语权，发挥企业家精神“生产性”的一面而避免其“破坏性”的一面。
对在市场化公平竞争行业的国有企业，深入推进市场化选聘经理层改革。国资委的试点工作表明，市场化选聘和管理经营管理者，是释放人的积极性、激发国有企业活力的有效实招，也是激发企业家精神、实现控制权激励的有效途径。建议按照《公司法》要求，按照有利于促进公平效率兼顾、风险收益对称、激励约束结合、责权利对等的原则思路，赋予国有企业董事会在高管选聘、薪酬分配等方面的更完整职权。在已经形成市场化公平竞争环境、经营业绩真实反映经理层能力和努力的行业，加大国有企业经营团队整体市场化选聘力度，推进职业经理人制度改革，营造有利于促改革的人力资源生态。其次，上海等地方的实践表明，将工资总额管理交给企业董事会后，董事会对薪酬管理更严格、更细致、更有效，建议在更大范围内推广国有企业的工资总额备案制管理，甚至放弃工资总额管理制度。同时，需要加快推进国有企业薪酬差异化改革，促进经理层薪酬水平与经营业绩相挂钩、与职业风险相匹配。最后，要支持符合条件的混合所有制企业实施骨干员工持股，更为有效地把国有资本和人力资本结合起来，更大范围地激发创造性劳动。
总之，只有人力资本与非人力资本有效结合，“活资产”驱使“死资产”，“主动资产”驾驭“被动资产”，而不是相反，才能产生积极效应。国有企业改革发展千头万绪，必须抓住“人”的问题这一“牛鼻子”。只有人力资本与国有资本相得益彰，才能有效提升国有资本效率，实现有质量、可持续的保值增值；只有释放“人”的积极性，才能有效推动国企改革发展各项工作落到实处。
（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）
主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳
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