解密军机处（上）
白彬菊、董建中
雍正八年（1730年）秋季的一天，临近正午，北京郊区发生了轻微地震，损毁了一些房屋，但没有对京城造成严重破坏。灾难发生时，雍正皇帝(1723~1735年在位)正行舟宫苑湖面。看见远处岸上房屋摇晃，人群四处奔逃，他才意识到发生了地震。当时，因有湖水的缓冲，他和大臣们平安无事。
这一场景可以用来比喻雍正朝所取得的一项主要成就：这是与其他地方隔离的内廷安全避难所，在这里君主及其最高层的大臣尽可能地控制中央政府，内廷的保密性是它的缓冲，与遥远的外朝官僚活动相分离。为强化权力，雍正皇帝将他的内廷打造成秘密的、与外界隔绝的地方——一处皇帝的自留地。
内廷要成为皇帝自己的专属领域，他居中统治，旨意就是法律。
“内廷”与“外朝”
雍正皇帝达此目的的途径之一，是创建新的内廷班子，侍奉左右。但他一直保持这些机构的小规模、分立和非正式地位，如此他就可以完全掌控它们。由于强化了内廷，雍正皇帝就能够总揽大权，包括以前不直接听命于他的事务。政务尽可能纳入内廷，在内廷，是君主与他的亲近辅佐大臣而不是外朝的官僚说了算。
这些重组，为18世纪清朝中央政府重大转型奠定了基石，转型的标志是下一朝即乾隆朝初年军机处的出现。与雍正朝分立的内廷不同，乾隆皇帝（1736~1795年在位，外加三年[1796~1798年]太上皇的统治）时，这一枢密班子统一了内廷的行政部门，将雍正朝分立的各机构融为一个强权组织。此后主导清朝政府的军机处，既承袭了雍正皇帝所设计机构的非正式、非法定、分立特点，又有着乾隆时的强权统一体的特色。正如我们将要看到的，这两方面是 18世纪军机处非凡成长中的重要内容。
这一成长的关键推动力，是雍正皇帝决意强化内廷，它远远超越乃父康熙皇帝统治时期的已有成就。在行政改革之前，负责中央政务的衙署远离皇帝起居区域，它们位于紫禁城南部和紫禁城外的“外朝”，鲜有例外。而到乾隆末年，在内廷建立了数个办公场所，位于紫禁城北部的皇帝私人生活区的边缘。19世纪伊始，在这些新办公场所的人员可能多达250人，负责帝国的许多管理事务。
“内廷—外朝”框架是理解帝制中国中央权力之争的一把钥匙，这种官僚跟皇帝及他的私人侍从间的斗争，在中国历史上长久存在。“内廷”与“外朝”的术语被用来作为隐喻，将上千年来各种复杂的情形归并为两方面的斗争：皇帝集团和官僚集团。以前各朝代的争斗形式多样，清朝显然也自有特点。清朝的满蒙同盟在中央政治中地位特殊，跨越了多少存在着“缝隙”的“内廷—外朝”界限。有些结盟与组织——内阁、九卿、朝中各种派别——也效力于这条理解上模糊不清的分界线的两边。
即便如此，清前中期的皇帝们常常强调行政的“内廷—外朝”框架，并力图纠正他们所认为的不平衡，因为这妨碍了皇帝的利益，且有利于外朝增强实力和独立。显然，此种管治思路乃因袭明朝而来。
“三足鼎立”的雍正内廷
对于雍正皇帝来说，他统治的中期是一个转折点：从压倒一切树立其权威，转变为在剩余时间内积极追求平定准噶尔之役的胜利。
开始时，雍正皇帝全力以赴赢得并保持住皇位，关注的是战胜他的叛逆兄弟以及其他不忠的朝臣，镇压青海叛乱，抚平西藏局势，严厉督促全国的地方官收缴欠税。到了中期，雍正皇帝已经找到了新的足以信赖的忠诚侍臣。弟弟怡亲王允祥在皇兄继位伊始就全力辅佐他，弥补了银库亏空，甚至还有了盈余。待继位初年的问题似乎都已解决后，雍正皇帝又着手准备完成他此前所称的 “先皇未了心愿”——给予威胁中国边疆数世纪之久的蒙古以决定性的一击。
这场战争兴师动众，引发了朝廷行政上的变化。早在雍正四年（1726年）初，雍正皇帝所倚重的三位内廷代理人——怡亲王、张廷玉与蒋廷锡——就集合在一起，以指挥早期的秘密准备工作。他们的合作以及战争准备的事实，可能最早在雍正七年年中时首次公开，在朝廷的一次盛大典礼上，雍正皇帝嘉奖三人。之后不久，深得皇帝信任的川陕总督岳锺琪率军队沿河西走廊进入划界模糊不清的地域，这里开始是一块新征服之地，在19世纪末成为新疆省。
为了满足这一战争主动出击阶段的需要，形势吃紧时，两个新的非正式的内廷组织出现了。先是户部军需房在雍正七年形成，此时正是开战之际，上万军队开奔赴西北地区。一年多以后，战争暂停，随着怡亲王于雍正八年去世，一个新的集团出现了，最初的名字是 “办理军需大臣”，后来叫 “办理军机大臣”。
这两个新的组织，像雍正元年的会考府（为办理钱粮核销特设的专门机构）一样，是暂时性的且很脆弱，存废完全仰赖雍正皇帝的鼻息。它们非正式建立，故而缺少法定地位或是正式、确定的职权范围。户部军需房与会考府特别相像，这一新机构的任务之一，就是预防或发现军需供应中的腐败行为。
它们跟会考府还有一点相似之处：作为内廷的组成部分，在皇帝和他的代理人之下行事，目的是绕开不被信任的外朝机构。户部军需房处理军需账目，办理军需（机）大臣单独在战略问题上出谋划策。内廷与政府的其他部分严格隔离，因此这两个机构是在秘密状态下工作的。
我们对于雍正皇帝的内廷几乎毫不知晓，有些我们不知道的秘密机构和班子，也可能在这一时期组建并撤销。例如，办理苗疆事务王大臣的相关档案就几乎没有留下来，尽管它一直存在到雍正末年。到了乾隆皇帝继位时，军需房已不为人知，以至于新皇帝服丧期的过渡班子感到，有必要提交一份奏折向新的君主通报情况。
这两个集团对于考察军机处起源的意义在于，它们是并立的，直至雍正朝结束。这与以前的说法相抵牾，即雍正时期军机处的建立经过先后三个阶段才发展成为单一、强大的组织：从军需房经军机房，最后是军机处。事实上，在雍正朝最后五年，有三个主要的内廷集团：内廷代理人、户部军需房、办理军需大臣（后来的办理军机大臣），三者同时并存。
在下一朝即乾隆朝初年，这三个实体合并形成了枢密班子——军机处，之后它左右着整个中华帝国政府，直至清朝覆亡。
“独来独往”军需房
我们重点考察一下军机处的前身之一——户部军需房的来龙去脉。
雍正七年夏天，岳锺琪带兵经肃州（今甘肃酒泉）西“出口”进入“新疆”（今天的新疆）,为下一年等待已久的打击准噶尔之役做好了准备。对于京城的三位规划者来说，军队行动意味着责任加重。例如，雍正六年的战争支出几乎是上一年的二十倍，雍正七年的费用又是六年的两倍。将领在前线准备与敌厮杀，在京的战争管理者也正打一场文书工作的战役,努力制止军需供应中的侵贪牟利。一个下属机构——户部军需房应运而生。
至今几乎没有对这一新机构及其业务的描述，这一机构本身的资料似乎也荡然无存。考虑到大臣有可能向继位的乾隆皇帝报告其父皇统治时行政的历史，我查阅了雍正皇帝去世后一段时期的档案资料，翻到了雍正十三年（1735年）晚些时候（雍正皇帝于当年农历八月份驾崩）一份篇幅不大的奏折。这一文件概述了户部军需房六年的历史，由老皇帝的弟弟允礼和当时两位主管财政的大臣张廷玉、海望上呈新皇帝，彻底地改变了我们关于军机处起源的认识。这份文件实在重要，它的主要部分须全文引用：
雍正七年派拨官兵前往西北，两路出征，一切军务事关机密。经户部设立军需房，拣选司官、笔帖式、书吏专办, 惟总理户部事务怡贤亲王同户部堂官一二人管理。今西北两路之兵已大半减撤，非军兴之初机密可比。所有一切案件，俱关帑项，应请旨敕令户部堂官公同办理，庶钱粮得以慎重, 案件不致迟延矣。为此谨奏请旨。
乾隆皇帝的批示很短：“依议。尤当慎密办理。”这一文件证实了长期被人忽视的叶凤毛（乾隆朝时曾任内阁中书，著有《内阁小志》）的回忆：在战争期间,“户部别立军需房，司官翁藻主之”。中国第一历史档案馆的档案提供了进一步的确证,“户部军需房”出现在整个雍正后期的文件中。而且，有些情况清楚地表明了如下重要事实，即军需房是与办理军需大臣分离且同时存在，因为在一些文件中，办理军需（或军机）大臣将事务转交军需房办理。
通过这份重要的奏折和其他材料,我们知道军需房的创立是作为户部的一部分，并由身为户部堂官（“堂官”是中央各部院尚书、侍郎等的通称）的前述三位内廷代理人管理。与关于这一时期绝大多数历史著述所宣称的相反，它从没有变为其他任何机构，它于雍正七年成立，存在了六年，在雍正皇帝去世后解散，乾隆朝伊始，它的档案和职责归还给户部堂官。
这些档案证据很关键，证实了户部军需房绝不是外朝六部下的一个部门。军需房不隶属于户部而隶属于户部堂官，它一直是内廷组织，可以享有内廷的秘密性与应有的保护。由于它与户部的联系，雍正皇帝偶尔不严谨地称它为“部”，但这并不意味着它在外朝办公。
户部军需房设在内廷，不仅利用了后勤保障所需的秘密性以赢得战争，而且通过解除外朝的监督职责以打击官员的不法行为。
此“军机处”非彼“军机处”
雍正皇帝独揽决策可以分为两个阶段：第一个阶段是他统治的头四年，余下的是第二个阶段。雍正四年之前他执行的是竞争性行政，大致说来，是以使用种类繁多、不断变化的特别班子讨论许多问题为特点。允许怡亲王允祥持续负责某些重要的问题，这非同寻常，因为通常是雍正皇帝力图主导内廷的最终决策,尤其是通过轮流调查和讨论，以及他亲自协调政府各最高层部门。
雍正四年时，雍正皇帝说出“今万几殷繁，一人识力有限”的话，不知疲倦的他或许在暗示着什么。但是这一声明仅仅预示了放弃竞争性行政，并表示他愿意接纳亲近的高级助手；它不意味着专制统治的终结。直至雍正朝结束，雍正皇帝一直是自己说了算。
这一年发生的最大变化是，雍正皇帝同意户部中坚力量、内廷团队——怡亲王、张廷玉、蒋廷锡——协助负责繁重的行政事务。雍正皇帝步康熙皇帝后尘，将高级助手引入内廷，但同乃父一样小心行事，并未放弃乾纲独揽。为达此目标，这一团队保持着非正式性，它在皇帝的监管下工作并且仅在皇帝吩咐时才处理问题。这三人组成了雍正皇帝首个新的持续存在的机构。
正如前面已提到的，在这之后，雍正皇帝创立了另外两个内廷机构，一个在雍正七年，即户部军需房，一个在雍正八年末，也就是办理军需大臣。
雍正皇帝因创设军机处而闻名，但我们现在知道整个雍正朝内廷保持分立，没有一个像后世位高权重的军机处那样举足轻重的机构。尽管办理军需大臣（后来的办理军机大臣），当时也称为“军机处”，它存在于雍正朝的最后五年，但它只是数个内廷机构中的一个而已，它与后来的军机处虽前后使用相同的汉文名称，实际上它们在组织上截然不同。
诚然，在雍正一朝，内廷发生了诸多变化。从明朝和清初承袭而来的制度逐渐被重新改造，便于皇帝积极插手管理，但直到雍正皇帝的十三年统治结束，与康熙晚期相比，内廷才从根本上变得更为强大了。乾隆初年，转型的框架已经搭就。
军机处的汉文名字有双重意思，“军机”二字既可表示“军务”，也可表示“政务”。雍正十一年 (1733年) 时，“办理军需大臣”已逐渐变成“办理军机大臣”，“军机”在当时意指军事计划或战略。而乾隆继位不久，这一恢复使用的词语包含的是第二种“政务”的意思，以指新的合并后的班子的任务，它的含义要远远超过一场战争。正因如此，现代历史学家逐渐放弃了该词汉文的军事含义，而是强调其广义。
分久必合 扬满抑汉
乾隆二年末(1738年初），随着带有过渡性质的总理事务王大臣中亲王的去职，以及恢复使用雍正时“办理军机大臣”的名称，新班子的军机大臣这一层，由以前雍正时期的两个最高梯队组成。这些人包括雍正皇帝的内廷代理人——大学士鄂尔泰和张廷玉，以及以前的办理军需（军机）“大臣”集团，包括海望、纳延泰等人。
起初，这两组有着不同起源的人员，继续这一新班子的分化。例如，当乾隆三年（1738年）建立新的廷寄（一些机密的上谕，皇帝命军机大臣撰拟，皇帝改过后，直接由军机大臣以寄信的形式发出，是为廷寄上谕）档册时，将内廷发出的“密旨”，分别称为“谕大学士”（也就是以前的内廷代理人）和“谕军机处”。雍正时期分立状态所造成的另一区别依然延续：一方面是高层的和非军事的事务，常常分派给大学士；另一方面，军事问题倾向于交给有时仍被称为“大臣”的集团。
事实上，乾隆初期的许多文件提到的“大学士”表示军机大臣最高层，而这一点常常误导研究者,错将这一时期军机处的业务和成就归功于大学士。例如，乾隆八年(1743年）的议覆档显示，“大臣”讨论苗疆、沿海、沿河巡逻、兵器制造、追拿安南匪徒以及军队部署等安全事务，而内廷大学士 (也就是那些在军机处的大学士)商讨水利、陵寝、直隶旱灾以及一些武职任命等内政。可见这种区分一直存在着。
在军机处的第二个十年，这些区分慢慢消失了。取而代之的是，军机大臣这一层级发展出了别样的内部组织结构。在18世纪的乾隆朝中期，军机处有了正式的上下等级之分。地位最高的是领班军机大臣，通常是满人，在长达六十年的乾隆朝中，汉人作为领班军机大臣一共只占了八年。除乾隆皇帝和嘉庆皇帝继位后建立的过渡班子之外，没有任命过宗室王公，但是后戚有时担任此职：如讷亲（他姑母是康熙帝的皇后），他在乾隆十一年至十三年(1746~1748年)出任领班军机大臣；傅恒（他姐姐是乾隆帝的皇后），从乾隆十四年至三十五年( 1749~1770年）作为领班军机大臣达二十多年。
领班军机大臣是军机大臣的执行负责人，要负责大多数上谕的撰拟、携带印钥（即取用军机处印信的钥匙），这些职责使他掌控内廷通信管理的许多方面。除参加皇帝一早召见全体军机大臣商讨当日奏折的会面外，事后领班军机大臣还会被召见，后面的这种非正式见面称为“晚面”。
乾隆皇帝会留意察看，领班军机大臣是否完成交办之事。乾隆十四年，皇帝发布上谕，减轻傅恒的职责，作为地位最高的大臣不必为由他所监管的部院所撰拟的谕旨负全责：他现在要做的，只是钤盖军机处印信而已，钤印本身就表明了已有内廷最高负责官员参与。
领班军机 “称汝师相”
在乾隆朝，公认领班军机大臣是文臣极品。
有次乾隆皇帝回忆曾身为领班军机大臣的讷亲，宣布说 “大臣中无人能及讷亲”。领班军机大臣在中央行政中的重要性，在乾隆十三年底 ( 1749年初) 的一道上谕中有充分体现，当时的领班军机大臣傅恒离京指挥金川战役（平定四川西部土著叛乱的战事），乾隆帝在上谕中说：“军机处所办事件，多不能惬意。”他接下来举了一个军机处办事混乱的例子,即当时“军机大臣竟无一人”能记得上奏山东事出紧急运送米石的情况。乾隆皇帝宣称“经朕指示始查检入议”。
事情到此还不算完。他继续说，还有其他的信息脱漏，“一一须朕训谕”。待事情纠正，乾隆皇帝抱怨：“朕心则已过劳。”这种情况与傅恒在京时大相径庭：“经略大学士在京时，诸事调详妥协，不至烦费朕心者。”接着皇帝开列了找到并培养一位领班军机大臣之难，以及得到一位能令皇帝内心安宁的干才的重要：
从前当大学士鄂尔泰在之时，朕培养陶成一讷亲；讷亲在之时，朕培养陶成一经略大学士傅恒。皆几经教导，几经历练，而后及此。人才难得，固非一朝一夕所能造就。今经略大学士前往军营，朕实向来惟大学士一人是问，并未豫留此心，于大臣中培养陶成以为接办之人。是以办理诸务，数日之间，已不能不时萦朕念。
乾隆皇帝对领班军机大臣的倚赖，令人想到多年前他父亲雍正皇帝对怡亲王侍奉的感激：“事无巨细,皆王一人经画，无不精详妥协，符合朕心。”18世纪末，乾隆皇帝统治行将结束时，当时的领班军机大臣阿桂去世，由和珅继任，年迈的乾隆皇帝对这位宠臣使用久已废弃的称号“师相”，据记载乾隆告诉和珅：“称汝师相。”领班军机大臣尽管不是左右最后决策意义上的“师相”，但确实是地位最高的官员,负责指导中央政府的许多决策，并执行由此而来的方针政策。特别是在乾隆皇帝治下，他不同于雍正皇帝，厌烦具体行政事务，因此领班军机大臣就必须高效地工作。
乾隆时期，领班军机大臣的选择，首先看他担任大学士的年限, 接下来看他的大学士殿阁衔。因为是由皇帝授予大学士殿阁衔，他可能通过赏赐更高级的殿阁衔以擢升宠臣。即便如此，乾隆皇帝从不认为将他宠信的和珅置于阿桂之前是件得体的事情，阿桂出任大学士比和珅差不多早十年。结果，阿桂担任领班军机大臣二十年,在他去世后，和珅才有机会接任，但也仅仅干了两年。
这一居先的规矩，一定是在乾隆朝发展起来的，证据是乾隆皇帝统治伊始，张廷玉身为大学士比鄂尔泰早好几年，但这并没有使他在军机处赢得更优越的地位。而鄂尔泰直至去世一直是领班军机大臣，其他的满人继承此位置，先是讷亲，接着是傅恒。
尽管张廷玉事实上是该内廷班子的领袖，但他任职之日，正式任命汉人为领班军机大臣的时机，还没有到来。
未完待续
作者Beatrice S. Bartlett，耶鲁大学历史系教授，本专题文章选编自其著作《君主与大臣：清中期的军机处（1723—1820）》中文版（中国人民大学出版社2017年4月出版），译者为中国人民大学清史研究所副教授。经出版社及译者同意转载，文字略有改动，标题为本版编者所拟。
责任编辑：李坚 SF163
