再次修订的《中长期铁路网规划》于今年7月份公布，这是《中长期铁路网规划》发布了2004年版本、2008年版本之后，重新调高了相应的铁路建设目标。按照新规划，到2020年，全国铁路运营里程增长至15万公里，高速铁路通车里程提高到3万公里。聚焦《中长期铁路网规划》，其将给铁路建设带来更大的发展机遇，但建设资金难以筹措、合资铁路面临巨额亏损、各省份投资国有铁路项目但话语权缺失的传统痼疾仍未根本缓解。为此中国经济时报约请一些代表省政府参与投资、建设铁路项目的投资公司负责人就其目前存在的困难、在破解铁路建设资金短缺这个最大难题有何创新做法以及对实现可持续发展有哪些思考等问题展开讨论。他们长期坚守于铁路投资建设的一线，既面临资金筹措、巨额亏损等生存问题，也受到铁总公司垄断地位的体制性挤压，期待改革尽快纾解目前铁路发展的政策和制度性困境。
■主持人 范思立
■嘉宾
郭小碚 国家发展和改革委员会综合运输所原所长
王兆坤 甘肃投资集团副总经理
赵军锋 陕西铁路投资集团董事长
米献炜 河北建设交通投资公司总经理
段建新 河南铁路投资公司董事长
朱桦 福建铁路投资公司总经理
冯迎春 江苏铁路投资发展有限公司副总经理
傅江斌 江西铁路投资集团公司副总经理
苏年清 深圳地铁建设投资集团公司国铁项目部部长
中国经济时报：目前，铁路建设资金匮乏、融资渠道不畅等老问题依然存在，俗话说“幸福都是一样的，但不幸各有各的不幸”，请问作为东中西部不同省份，你们在铁路投资和建设中遇到的主要困难是什么？
王兆坤：作为一个欠发达内陆偏远省份，甘肃财力十分有限，在过去的10年里已经举全省之力筹措铁路配套资金200亿元，在未来5年内还要再筹措铁路配套资金650亿元，难度之大可想而知。更为严峻的是，西部内陆地区铁路运量增长速度较慢，铁路项目投资回收期很长，一个铁路项目投运后要经历很长的亏损期，个别项目的总收入还不够支付银行贷款利息。2015年甘肃省合资铁路项目合计亏损46．9亿元，2016年上半年合计亏损33．3亿元，经营非常困难。这些实际困难给地方铁路公司生存和发展带来一些新的问题。
由于在较长时期内西部新建铁路项目将持续亏损，铁路总公司为了转移经营压力将一些预期效益不好的长大干线铁路项目交由地方控股建设，不仅进一步增加了地方筹资压力，而且地方铁路投资公司也无力承担项目投运后产生的巨额亏损，会给公司发展带来极为沉重的负担。如兰州至中卫客运专线项目由甘肃省控股建设，出资比例70％。
由于铁路项目投资长期没有收益，地方铁路投资公司无法消化筹资成本，公司投融资能力趋于弱化，需要财政资金长期扶持。随着筹资规模快速增长，累积的还本付息压力会越来越大，给地方财政带来巨大压力。
铁总改革进展缓慢，合资铁路公司法人治理结构不规范，收入成本核算不透明，盈利前景不明朗，很难吸引社会资本投资铁路项目，现阶段利用PPP模式进行项目建设资金成本较高，实施难度很大。
朱桦：从1996年福建省第一家省部合资铁路公司诞生以来，截止到2016年8月底，福建省共组建了9家省部合资铁路公司，总资产共计2261亿元，没有一家盈利，累计亏损204亿元，经营风险、财务风险不断加大。由于各合资铁路公司和铁路投资公司自身缺乏“造血”功能以及社会资本不愿投入，因此，铁路行业的扩大再生产目前只能由政府来主导实现，建设资金主要来源于财政资金和银行贷款。福建省“十三五”期间要完成铁路投资2100亿元，仅资本金一项大约需要出资400亿元左右，资金压力巨大。
经过10年的大规模建设，福建省铁路运力紧张状况已经基本解决，随之而来的是部分线路运力闲置问题，这也是合资铁路公司亏损的重要原因。以2013年9月开通运营的向莆铁路公司为例，2015年度向莆公司完成运输营业收入32．64亿元，总支出51．10亿元，亏损18．46亿元。向莆铁路设计近期通过能力为50对客车／日，货运量通过能力为1200万吨／年，但目前每日开通担当动车组列车24对、开行货物列车两对，2015年货物到发量仅完成74万吨，大量运力闲置。尽管运力闲置、亏损严重，铁路客货运价格仍旧坚守国家定价，仍旧与运输业现代营销手段比如广告、分时间段、区间段票价、运价等无缘。同时委托管理费太高，财务费用付本付息压力大，加大了亏损。
段建新：一是铁路筹资任务重，但是吸引社会资本的回报机制没有建立起来。根据河南省规划，“十三五”期间要新增铁路运营里程1900公里以上，总投资2800亿元以上。除了米字形高铁等一部分项目的出资省财政已纳入预算内资金外，其余干线、城际铁路等，还有约100亿元的出资任务需要公司多渠道融资解决。按照目前的政策，是积极鼓励社会资本参与进来的，但现实的情况是大门打开了、社会资本不进来，原因是没有必要的回报机制，社会资本不愿意参与经济效益不好又没有什么话语权的铁路项目。这个回报机制需要我们积极去研究，并且这个问题具有普遍性，也不是河南省所独有的。
二是国铁的控股地位决定了很多市场化融资方式行不通。目前河南省在建和规划开工建设的铁路项目，多为国铁控股项目，全省出资比例较低，基本没有话语权。对于这类项目，从目前情况看想要完全实现市场化还不具备条件，适合铁路市场化的融资方式、金融工具及应用也还不多，需要我们继续探索和想办法。例如，国铁控股项目河南省要做的就是按照约定的股比出资本金，但是现在银行贷款根本不能用作项目资本金，一些能做资本金用途的产品，比如信托、基金等，往往融资期限很短，利率要求也很高，不适合铁路使用，而且这些产品一般也都需要法律层面达到合规，会要求资金进入铁路至少要有股东身份等，而铁路总公司显然又不可能同意，因此这些方式都无法采用。去年，国家安排了重大建设领域的专项建设基金，通过国家开发银行、农业发展银行对符合要求的重大建设项目投放资金，具体到铁路上，就是国家的这个基金想进来也进不来，最终是以股东借款的方式进来的。所以铁路融资产品面比较窄这个问题，需要国家在政策层面给予支持，这不是企业层面甚至省政府层面能够解决的。
三是对于下一步规划建设的城际铁路、地方支线和联络线等铁路项目，国铁已明确不再参与，将由河南省主导筹资建设。对于这类项目，按照河南省现行有关政策，省、市按照3∶7分担筹资任务，虽然公司牵头来推进铁路建设，但是各市也要拿出很多资金，对于改革和创新项目投融资模式也具有重要话语权，这需要我们在融资时拿出省市统筹的方案，兼顾省市不同的筹资条件和融资要求。例如，河南省要新建郑州至洛阳的城际铁路，省级、郑州市、洛阳市3家股东联合筹资建设，按照省里有关政策，省级占30％股比，两市共计占70％（各市按照境内里程和投资量再划分比例），这样一条线路，属于省、市联合出资，但又区分不同的行政管辖，我们目前在推行PPP模式，就牵涉到省、市各自愿意拿出什么样的条件、财政给予什么支持、土地给予什么支持、建成后初期的亏损如何分别承担等问题，大家总体上是统一思想来做PPP的，但是具体到上述细节条件时，省与市之间、各市之间都有不同考虑，难以短期内达成一致，需要磨合，也有可能影响到铁路建设进度安排。
冯迎春：铁路建设投资将面临前所未有的巨大压力，主要体现在四个方面：一是工程项目投资规模大，“十三五”期间江苏省铁路将完成总投资2500亿元，其中省方资本金需640亿元，企业自身将承担省级资本金近450亿元，平均每年需募集资本金90亿元。二是短期资金压力集中，“十三五”前两年投资相对平稳，而大部分资金投入将集中在“十三五”中后期，平均每年需投入资金超过100亿元。三是承担较大规模负债融资，以省为主项目债务主体由铁路方转为省方，待项目投入运营后，企业还需要承担起巨额的还款付息职责。四是承担较大的后期运营风险，铁路收益预期不乐观，一旦亏损则需要补亏或增资，对省级投资主体来说又是一项巨大的资金投入。
目前看来，江苏境内已建成合资铁路项目中，效益较好的项目，均由铁路方控股，如沪宁城际铁路、京沪高铁、宁杭铁路、合宁铁路等，这些线路虽然效益较好，但是省方所得分红较少，净利润与线路实际收益不符，例如沪宁城际铁路自2010年通车以来，虽然列车发行对数及实载率逐年增加，但公司净利润却变化不明显，使得盈利和分红比例不高；而效益较差的项目，则亏损十分严重，如新长铁路公司，2016年预计亏损近10亿元，宁安铁路预计亏损16亿元，不但没有分红，反而要对其进行增资。
股比与效益成反比。江苏省在前期投资的铁路项目效益较好，像沪宁城际、合宁铁路等，但是省方在项目所占股比较小；后期投资的铁路项目大多是公益性、路网功能性较强的铁路，整体效益较差，但是省方在项目中所占股比较大，使得资金压力大。
米献炜：进入“十三五”之后，面对城际铁路建设的相关工作要求，河北省也进行了积极的探索和尝试，但仍存在着一些影响发展的因素和问题。
一是对于地方主导建设城际铁路项目，还缺少可供遵循借鉴的指导经验，尚没有形成一套完整有效的整体推进方案。“省部合作”虽然也有不足和缺憾，但方案总体有效，各方意图明确，操作可控；而面对城际铁路建设，特别是地方居于主导地位之后，项目的推进还在探索和实践中，还没有形成具有顶层设计的方案体系。这其中有资金的原因，有城际铁路项目特殊性的原因，也有地方政策和资源不足等多种因素。目前京津冀城际铁路网规划项目已经开始实施，在省政府和省发改委的领导下，不同项目采取了不同的推进方案，公司积极参与推进工作，并努力探索、认真总结实际经验，力争为整体方案的确定提供参考和借鉴。
二是资金压力大，筹融资任务成为工作重点。河北省目前有6条高速铁路在建，需继续完成投资157亿元，后续还将规划建设28条高速铁路、城际铁路。对比新发布的国家中长期铁路网规划，这些项目部分纳入了国家规划，部分纳入京津冀城际铁路网规划，还有相当部分属于省市级规划。因此在出资额度和出资比例等方面，公司作为省政府出资代表，将承担更大的筹融资责任。仅就京津冀城际铁路网规划，目前已确定公司在“十三五”期间出资的项目有8个，合计线路长度1649．75公里，项目总投资2915．66亿元。同时公司在前期取得的融资已进入偿还本金的阶段，维持资金平衡防范资金风险也成为公司工作重点。
中国经济时报：铁路资金筹措困难始终是横梗在铁路发展中的老问题，请问大家有没有可资总结和借鉴的经验，从而推动铁路建设发展？
傅江斌：面对全省高达数百亿元的铁路建设巨额资金需求，传统债务性融资方式为主的模式已不具备可持续性，业已形成的巨额债务性资金正陆续到期，需还本付息。为适应建设发展需要，破解江西省铁路建设资金瓶颈，亟须探索走出一条可持续的铁路建设筹融资路子。
第一是债权融资向股权融资延伸。江西铁投自成立以来，债务融资已基本触到边际，一来增加公司资产负债率，二来难以满足铁路建设长期持续而又巨大的资金需求。通过设立产业基金，实现股权融资，可较好地解决这两个问题，同时有利于增加江西铁投的信用价值，增强公司的信誉，为江西铁投开展更多的债务融资提供强有力的支持。
第二是主动为社会资本的引进搭建平台。2010年5月13日，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确指出，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设；探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市。因此，设立铁路产业基金，为社会资本通过投资基金，从而间接进入铁路领域创造了积极条件，提供了良好的社会投资平台。近两年，江西铁投发起设立了总规模为800亿元的两支铁路产业基金。一是发起设立兴铁产业投资基金。经国家发改委及江西省政府批准，江西铁投发起设立江西省铁路产业投资基金——兴铁产业投资基金，基金总规模为300亿元，现已经完成募资工作，工作重心转移至投资运作工作。兴铁产业投资基金的设立，实现了全国完全市场化运作的省级铁路产业基金“零”的突破；2015年7月，国务院办公厅将此作为全国典型经验做法予以通报表扬。二是发起设立长江兴铁产业基金。2016年4月，为支持江西基础设施建设和现代产业发展，加快对接融入“一带一路”建设和长江经济带发展等国家战略，江西铁投与光大集团、中国华信联合发起设立总规模为500亿元的长江兴铁产业基金。三方计划在2016年内完成首期50亿元募集工作。这是江西省首支对接国家战略的产业基金，基金重点投向铁路及相关项目、国家“一带一路”项目及江西省内资源整合项目。
第三是实施产业基金市场化运作，推动企业可持续发展。铁路产业基金完全市场化运作，可实现持续化经营管理，为企业提供持续、稳定的现金流。一来可以解决我省铁路建设资金需求问题，缓解江西铁投出资压力，降低公司债务融资比例，优化江西铁投财务结构；二来通过股权融资的杠杆作用，依靠基金运作形成稳定的现金流，不断吸引社会资本进入，获得投资回报，依托基金实现江西铁投投、融资的良性循环。
苏年清：深圳地铁坚持以“市场化、国际化、可持续发展”为原则，为加快推进地铁上盖物业开发实施了一系列创新举措。
第一是发展理念创新。提出“建地铁就是建城市”的发展理念，实现由单纯交通服务向支撑城市发展、以地铁建设引领城市发展转变，集中体现城轨交通建设的三大特点：一是建设规模大、涉及面广、程序繁杂，对城市建设和城市管理都产生极大影响；二是城轨建设在技术上是不可逆的，一旦建成就是百年工程，影响长远，应利用地铁建设的契机同步实施相关工程；三是轨道建设将提升城市环境品质，影响市民生活方式，体现城市的建设与发展水平。
第二是发展模式创新。建立“轨道＋物业”发展模式，通过将地铁站场的上盖物业和地下空间综合开发，使城市土地得到集约开发与二次利用，为城市发展创造了大量土地资源，解决了地铁建设与土地匮乏的突出矛盾；另一方面，政府通过土地作价出资方式，向地铁集团注入土地资源作为政府资本金。而土地开发的收益一部分注入资本金，一部分用来支付配套资金及其利息以及运营成本。通过这种“轨道＋物业”方式，满足地铁建设运营资金需求，实现可持续发展。
第三是土地综合利用创新。推动开展轨道沿线土地利用和交通系统详细规划工作，主要包括两个方面：一是将轨道交通项目沿线优化规划出上盖物业和沿线白地开发资源，在轨道沿线形成珠链式土地开发；二是以轨道为核心进行交通设施一体化整合，充分利用轨道沿线的车站、停车场、车辆段等，通过创造条件、加盖平台等方式，再造出可供开发的土地资源。
第四是土地注入模式创新。探索定向招拍挂。即通过设置相关条件，利用土地定向招拍挂方式依法取得地铁上盖物业土地开发权，市政府以注册资本金形式将按规定上缴的地价及时返还地铁集团，以此作为地铁建设的项目资本金和运营补亏；试水土地作价出资。即将经策划而形成的地铁上盖物业使用权以注册资本金方式或项目资本金方式直接注入地铁集团，作为政府投入地铁工程建设的初期资金，这种作价出资方式较定向招拍挂方式获得土地更加简洁便利；开展土地的“三资”（资源、资产、资本）改革。即协助市政府出台了深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法，综合房地产市场变化、线路建设资金需求与运营补亏、企业资金筹措等情况建立土地资源动态配置机制，始终保持轨道交通投资与土地资源配置的动态平衡，以满足上盖物业开发必须与地铁建设“三个同步”的现实需求。
第五是开发合作模式创新。根据开发项目的规模、收益及风险等情况，酌情选择自主开发、协议型合作、法人型合作、代开发＋BT、协议合作＋BT等多种合作开发模式。
中国经济时报：作为研究铁路体制改革数十年的学者，你有何具体建议？
郭小碚：政府承担作为公共产品的交通基础设施项目建设，可采取多种投资形式和建设方式。
一是积极争取国家相关资金支持：积极争取国家发行的债券、专项资金；争取国家政策性银行、国家控股商业性银行贷款等；积极争取中铁总资本金投入，国家干线争取由铁总公司承担50％—70％资本金。二是积极探索、扩大间接融资形式，广泛利用社会资金。三是加大省、市财政资金支持：可以采取财政专项资金；从城市收取的土地出让金中提取部分资金；争取增加地方政府发债规模，用于建设资本金；实行各级政府共同投资、共同建路等方式。四是设立铁路建设基金，增强融资功能和融资能力，集中相关资金，增强信用和融资能力。五是加大铁路投融资体制机制创新：统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套；利用省级投资平台发行企业债券；与保险资产管理公司合作进行债权投资；设立省级铁路产业投资基金；盘活既有铁路股权，实现滚动发展；以“土地出让或联合开发”吸引社会资本直接投资。
中国经济时报：作为铁路投资和建设的实际承担人，有哪些具体建议？
赵军锋：西部地区不具备长三角、珠三角的人口、经济等优势，高铁项目，包括城际铁路建成后，客流量根本无法比肩京沪、沪宁、沪杭、武广、广深等线路，极可能出现产能过剩，造成严重的资源浪费，但西部地区是全国煤炭主要输出区域，如陕西、新疆、宁夏等省份，长期以来路网密度相对单薄，干线通道不畅，地方支线不密，运力瓶颈制约依然存在。那么如何解决货运能力不足和高铁运输能力可能过剩的矛盾？能否考虑一些学者提出的，合理调整高速客运专线（含城际铁路）、客货混跑铁路、重载货运专线的结构比例，部分确实客流量过小且无国家战略方面考虑的高铁项目，以建设速度目标值每小时200公里以内既能运货又能运客的高等级普通铁路替代，客货混跑，提高效率，避免运力过剩，节约建设成本。
待这轮铁路建设高峰期过后，预计全国铁路网将趋于完善，运力逐渐充沛，按照现有模式，绝大多数合资铁路极可能交由铁总统一运营，届时各地方铁路公司不仅投资任务锐减，还要面临集中还贷和基金回购等问题，如果没有其他优质产业支撑和接续，地方铁路公司将如何生存与发展？
建议铁路行业、政府主管部门进一步发挥作用，梳理原铁道部时期不符合市场机制、政企不分的政策法规，按市场规律重新修订和完善。如备受争议的运营管理模式问题，希望出台相应的政策依据，支持项目公司独立自主、市场化选择委托单位和项目。
面对铁路项目盈利难、亏损大的现实，建议长线考虑铁路项目建设，未雨绸缪，提前考虑运营后的配套政策，特别对于一些运量很小但必须建设的战略性、公益性铁路，能否在建设之前明确界定其公益性的基本性质，明确运营亏损的补贴政策，由谁承担？怎么承担？避免后期运营中的诸多问题，如青藏铁路方式，建设投资主要由中央财政承担，青藏铁路公司不必还本付息，运营亏损则由中央财政进行补贴。
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