时值深秋，甘肃省兰州新区建设工地上塔吊林立，一派繁忙的建设景象。仅今年1~9月，兰州新区就开工291个建设项目，完成固定资产投资284.57亿元。
这个以发展石油化工、先进装备制造、生物医药为主的产业新城，正计划将兰州老城区的人口及产业逐步向这里转移，规划到2030年新区城市人口规模达到100万人。
热火朝天的城市建设背后，是伴随着规划环评的不断细化而日臻完善的城市总体规划。
“兰州处于‘两山夹一河’的特殊自然和地理条件下，发展空间十分有限，排放的污染物对大气、水体和生态环境均易造成较大影响，城市环境面临巨大压力。做好规划环评对于兰州新区的长远发展来说至关重要。”一位环保专家对《第一财经日报》记者说。
反复修订规划
兰州新区是我国第五个、西北第一个国家级新区，规划面积1744平方公里，现有人口15.6万人，自2011年开发建设。2012年，兰州新区获国务院批复。
甘肃省省长刘伟平曾表示，兰州新区要承接东部产业转移，成为西部重要增长极，但同时，兰州新区建设也将把好环境保护关，绝不牺牲生态换取发展速度。
兰州新区管委会介绍，新区建设对发展目标、发展模式、产业重点、环境综合承载力都进行了综合分析和评价，合理确定新区产业发展格局，科学划分了新区重点打造的石化、装备制造、高新技术、现代物流等九大产业园区，既保障了产业的发展空间，又确保了产业的扩张弹性，园区之间相互独立又彼此循环配套的发展格局，避免了“大杂居、小聚居”的“摊大饼、混杂式”园区发展模式，对于建设高度聚集的产业新区起到了积极的推动作用。
兰州新区环保局将开展的规划环评总结为“五个联动”：规划环评与院所专家、总体规划、重点区域、建设项目环评、社会公众的相互联动，进而发现原规划存在的一些不足，如“兰州新区原石化园区设计位于新区东北部，恰好位于新区城市的‘上风口’位置”，“在规划环评的有力指导下，石化园区产业规划数次修改完善。”
据本报记者了解，2014年7月，兰州新区启动《兰州新区城市总体规划》和《兰州新区土地利用总体规划》的修编，原因是现有的“两规”已不能适应新区发展的要求，主要出现了路网规划结构变动、石化园区选址调整、市州“飞地”产业园建设布局等方面的问题。
之后，新修订的兰州新区规划对石化园区、飞地经济园区等重大项目在空间结构上进行了较大调整。
产城一体的规范环评
产城一体的规划环评，特别是像兰州新区这样石化产业密集的新城，如何有序、健康发展，这无论是对政府还是规划部门来说，都是一个巨大的挑战。
上海市环境科学研究院研究员高晶对记者表示，“兰州新区规划区域生态环境敏感脆弱，区域水资源短缺，供水安全尚无法保证。此外，大气环境细颗粒物、臭氧超标，规划石化等产业排放的大量二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物将进一步加剧区域大气环境污染。”
高晶分析说，石化产业生产规模大、产业链长、环境风险大、能耗水耗大，在兰州新区规划石化产业园区存在一系列的生态环境隐患和风险，规划需要资源环境可承载、生态环境可保护等方面的技术支撑。
中国城市规划设计研究院研究员孔彦鸿认为，兰州新区可能面临的一个更棘手的生态问题是盐碱化，“引大入秦”工程的水用于农业灌溉带来的严重盐碱化问题应引起重视，今后新区水循环利用如果强度很大的话，浓盐水的排放也是一个问题。
“兰州新区规划环评应重点关注新一轮空间冲突的隐患和风险。对于当前调整的布局方案能否有效回避空间冲突，还需要深入论证。”国家发改委国土所研究员刘洋说。
复旦大学环境科学与工程系教授包存宽对本报记者表示，许多地方的规划环评尽管在新区产业布局等发挥了积极作用，但总体上仍是“事后诸葛亮”。他说，比如2010年5月2日国务院办公厅出台《关于进一步加快甘肃经济社会发展的若干意见》，2010年11月甘肃省政府出台《关于加快推进兰州新区建设的指导意见》时，相关的规划环评甚至战略环境评价，就应在此阶段就开始。
“这样才有可能、有机会从生态环境与资源可行性、合理性的角度，论证新区建设的必要性与可行性、新区的性质与发展定位、新区的选址及替代方案等重大问题，真正从源头控制生态环境与资源问题的产生。”包存宽说。
包存宽认为，作为“人口导出型”的西部地区，在新区规划上要尽量避免“贪大”。从建设用地与人口规模的关系看，人均建设用地指标不宜过高；支撑新区经济总量主导产业如石油化工、先进装备制造等属资本密集型产业——具有天然的“反劳动力”性质，难以提供较多的就业机会。“否则，就可能出现另一个‘空城’、‘鬼城’的风险。”
刘洋认为，成为西部地区重要经济增长极是兰州新区开发建设的主要目标之一。在这一目标引领下，产业加速集聚是可以充分预见的趋势。未来，石化将成为新区产业的主体。但石化产业在新区布局同样要面临着兰州石化与兰州市城市发展曾经出现过的布局性矛盾。
针对兰州石化与兰州市城市发展空间布局矛盾的问题，产业转移是现实的解决途径，但代价是要付出巨大的转移成本。兰州新区规划环评应重点关注新一轮空间冲突的隐患和风险。对于当前调整的布局方案能否有效回避空间冲突，还需要深入论证。
各地新区扩张亟待规划环评
环保专家对记者表示，兰州新区规划建设的案例对于其他地方的新区建设布局规划具有借鉴意义。
近年来，我国城市新区建设发展呈现迅猛势头，国务院已批准设立了15个国家级新区。对12个省会城市和144个地级市的调查显示，省会城市平均规划4.6个新区（城），地级城市平均规划1.5个新区（城），某个西部省会城市提出建设3个新区、5个新城，总面积达到现有建成区面积的7.8倍。
专家介绍，城市新区建设是化解城镇化过程中人口、空间、环境、产业升级等压力的一种新形式，然而部分地方政府盲目规划建设新区，存在产业与城市发展的定位不准、导向不清等问题，同时也存在建设标准超出当地实际发展需要的问题。
实际上，一些城市名义上是建设新区，实际上是建设能够带来GDP的工业园区。本报记者从中国社会科学院得到的数据显示，目前全国各地国家级、省级工业园区（新区）总数超过1500家，而市级、县级甚至乡镇、村级工业园区（新区）更是数不胜数。
“从管理层面上看，工业园区是一个非常有效的方式，是环境管理的进步。”清华大学教授、环境学院副院长王凯军说，比如污水集中处理，可以降低污水处理成本。园区内可以实现循环经济的理念，提高资源能源利用效率。
但环保部环境规划院的调查显示，目前在工业园区（新区）内部普遍存在三大问题：
一是土地盲目扩张，土地利用率差，布局不够集中，土地开发率低，土地贡献率相对不高；二是发展规模与格局不平衡，城镇之间招商引资竞争格局下，有限的投资主体不可能集中到某个新区，投资的分散很难使新区达到期望规模，造成盲目扩张、空间失衡和新城内部恶性竞争；三是园区内部管理机制存在缺陷，园区的规划、建设、运营等方面对环境造成的压力已经成为园区发展的“通病”。为数不少的工业园区（新区）已经成为污染集中排放之地。
“这不仅是对土地资源、基础设施的巨大浪费，也将长期影响城市的空间布局和功能发挥。”环境保护部环境工程评估中心一位专家对记者说。
这位专家表示，城市新区建设普遍面临产业和人口的双转移问题。转移产业为主，还是人口为主，或是产城融合思路下的平衡兼顾，跟新区的资源环境承载力直接相关。产业和人口能够“和平共处”，直接取决于中长期的环境影响是否在资源可承载、环境可容纳、生态风险可接受的范围内。这就需要从规划环评入手，从资源环境约束、生态安全、环境质量等方面着手，优化空间布局、规模和定位，为新区规划提供科学的支撑和依据，从源头促进城市经济社会和环境的协调可持续发展。
早在2009年，《规划环境影响评价条例》就获国务院通过，并于当年10月1日起施行。环保部评估中心上述专家介绍，由于建设项目环评处于决策的末端，难以预防布局性和结构性环境问题。而规划环评则处于宏观经济决策链的前端，通过对一个区域流域环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，最终能够达到从源头预防环境破坏的目的。
规划环评正如一个城市建设的红线图，它的作用是拿“环境影响”这把尺子来规范政府及相关部门的开发建设行为。尺子上的“准星”包括：规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响；规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响；规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系等等。
