刘向南
编者按/中国的土地改革，总因其复杂的利益格局，而不得不低调进行，这场意义深远的改革也因此并未得到过高的关注，但也恰因如此，重庆、成都两个农村土地改革探索的先行者，更值得关注，在此前详解了重庆土改的路径后，本期我们试图通过成都土改的方法与路径，窥见中国农村土地制度的未来。
都江堰市委党校的高级讲师邓蓉依旧很忙碌，4月23日下午，她又在成都某高校就成都市的农村产权制度改革向一批来自于广东的客人做了一场讲解。因为长期关注成都的统筹城乡改革，邓蓉已是这个领域的资深专家。
“2013年的中央一号文件要求全国五年内完成农村土地的确权颁证，这当中会遇到很多问题，他们就来看一看，学一学。”邓蓉告诉笔者。确权颁证正是成都市在持续多年的统筹城乡改革中实践出来的核心经验。
鹤鸣村：吃下第一只螃蟹
邓蓉至今都在关注着都江堰市柳街镇鹤鸣村的发展情况。因为于2008年率先完成了农村土地承包经营权的确权颁证，鹤鸣村有“中国农村产权制度改革第一村”之称。
鹤鸣村的产权制度改革是从2008年初开始的，当时，成都市把都江堰市作为试点，都江堰市又选了鹤鸣村作为试点。据邓蓉介绍，都江堰市之所以被选为试点，是因为“它是成都的第三圈城，距离较远，是农业大市。第一圈城和第二圈城的土地都征用完了或大部分被征用，怎么来搞产权制度改革呢？”而柳街镇又是都江堰市最为偏僻的一个乡镇，鹤鸣村更是一个民风淳朴的农业村。
“选择我们村，是因为它具备一些基础条件，”鹤鸣村支书刘文祥告诉笔者，“一、村民淳朴；二、属于纯农业地区；三、属于农田保护区；四、村上的遗留问题少；五、村民委员会班子团结。”
鹤鸣村距离都江堰市区约27公里，总人口约1800人，570余户。其供人参观的“产改陈列室”里的展示牌上，有关于产改过程的简单介绍：2008年2月被列入成都市统筹城乡配套改革示范点，2008年4月30日率先完成了农村产权制度改革。
“为什么要搞产改？”展示牌上介绍，“土地是农民赖以生存和发展的基础，而土地的问题是产权不明晰。由于农村人地矛盾在局部地区已较为突出，土地台账和基础资料遗失严重，资产不清等问题造成农村土地所有权主体虚置，产权关系紊乱，困扰着农村的发展。因此，推动农村土地产权改革势在必行。”
据刘文祥介绍，鹤鸣村先在2008年进行了一次确权，2009年又进行一次，“经过这次调整，我们给农民颁发的证书上都是写的‘长久不变’。”确权的原则是：登记农村房屋和土地按现有户主登记，承包地确给现有经营者，农房确给现有户主，宅基地确给现有使用者，若需变更权利主体人，双方必须签订协议书。
“这是一件大事情，”长期关注成都地权改革的当地媒体人士周晓翔告诉笔者，“长久以来，中国农民不拥有对自己土地的处置权，对自己的土地上产生的效益也不拥有分配权，以确权为核心的成都地改，最根本的意义就在于它厘清了农民的权利边界。”
刘文祥则向笔者介绍，在2008年当年，鹤鸣村的确权改革即获得了中央农村工作领导小组副组长陈锡文的肯定，“他说这个经验可以在全国推广。”
现在走进鹤鸣村，最引人注目的是绿树掩映中的一栋栋的高三层或五层的外形漂亮的小楼，这是引进社会资金修建的。据刘文祥介绍，确权之后，鹤鸣村引进四川华西集团进行土地整治，把原来散居的农户集中安置。“村里原有建设用地408亩，集中居住后，只用了150多亩，节约出200多亩，我们把节约出来的建设用地指标拿到成都进行交易，换取了七八千万元资金。”
引进华西集团平整土地，建设民居，是鹤鸣村在确权的基础上进行土地流转的重要一步，村里耕地的整理，同样由华西集团来进行。据了解，现在鹤鸣村的农地也已有约70%进行了流转，“有外地人来我们村搞蔬菜基地和水果基地，”被从土地上解放出的村民，“现在多出外务工。”
自鹤鸣村这个原本籍籍无名的偏远乡村发起的以确权颁证为核心的农村产权制度改革从一开始即引起了高层的极大关注，包括国土部、发改委的高官在内的各界人士纷纷来到鹤鸣村考察，现在确权颁证更是突破了成都市一地范围，已在全国范围展开。
“鹤鸣村试验的意义，在于当年他们做了敢吃螃蟹的第一个人。”邓蓉说。
双城记：重庆是“退”，成都是“进”
“成都与重庆两地，都是在统筹城乡发展中，遇到了两个需要解决的问题：一是大量农民涌往城镇，城市要扩展，需要建设用地指标，一是很多乡村成为‘空心村’，产生了大量闲置的建设用地。”邓蓉向笔者介绍，“在这种情况下，成都与重庆都是利用国家增减挂钩、占补平衡的政策，但具体做法有区别。”
据邓蓉介绍，这种区别在于：因为重庆多为山区，农村相对贫穷，山里的农民走向城镇以后，“他就不愿意回去了，比如到城里打工，他城市化了，买了房子，留了下来，”在这种情况下，重庆推行的地票制度（详见本报5月4日出版总2108期A9版《地票六年》相关报道）实际上是一种“有偿退出”，“把空闲的宅基地进行复耕，形成‘地票’，然后拿到农村土地交易所进行交易，那些农民不再回到村里。”而成都市地域平坦，“农民生活很悠闲，他们不愿意跑到很远的地方去打工，即便在周边打工，还是一定要回到农村来的。”在这种情况下，“成都就搞新农村建设，就是‘进’。”
“成都与重庆给全国的农村产权改革起到了范本作用，”邓蓉说，“这个范本就是：如果地理位置比较偏僻，没有什么区位优势，农民出外打工不愿再回乡，就适用于重庆的‘有偿退出’；如果地理位置较好，农民愿意在乡村住，就适用成都的范本。”
相较于重庆地票制度，成都市的农村产权改革的起点还要更早。早在2007年成都与重庆双双获批成立统筹城乡综合配套改革试验区之前，成都市已经进行了多年的“城乡一体化”改革。据成都媒体人士周晓翔向笔者介绍，“城乡一体化”起源于双流县，“双流县的乡镇企业发达以后，占用了大量土地，土地不够用，而国家对于土地管得很紧，只有通过土地整理，把零碎的土地用起来。”其核心内容是“三个集中”，即：农民居住向城镇集中，区县的工业向园区集中，土地向规模经营集中。
“‘三个集中’带来的好处，首先是城镇化进程加快了，工业集中发展优势明显了，但‘土地向规模经营集中’一项做得不好，因为牵扯到了很多政策问题。”周晓翔介绍说。而当时主要面对的问题就是：很多权益无法清晰，利益主体无法明确，依现行的政策法规又无法得到解决，“这时成都市就在这个方面进行了一些探索，”而最核心的探索，即是在都江堰市进行的确权颁证试验。
在成都市的农村产权制度改革试验中，另一个较为著名的村庄是双流县兴隆镇的瓦窑村。瓦窑村在2008年初成为成都市首批农村产权制度改革试点村，在其确权颁证过程中，是在这里首先提出的承包期限“长久不变”。
成都市社会科学院原副院长陈家泽在成都市进行农村产权改革之初就参与了其中的工作，并一直跟踪研究至今。他向笔者回忆：“‘长久不变’的方案是我设计的，当时双流县的县委副书记多次找到我，有时晚上我们还在茶楼里研究，后来多次到瓦窑村跟村民议事会的‘议员’一起讨论，引导村民来做。”
现在瓦窑村的村民也由确权后流转土地而来的社会资金“上了楼”，集中居住。由于该村被规划入成都市的天府新区，其农地很大部分已被征用，剩余的也多流转给企业做花卉、苗圃之类的经营。
“确权使大家心里都有了底，确权之后，我们村的发展也进入一个新阶段，”4月23日，瓦窑村支书唐朝阳告诉笔者，“现在村里还有少部分土地由不愿流转的农户自己耕种，他们就种些蔬菜自用。我们村的农民大部分都进城务工去了。”
责任编辑：刘万明 SF054
