养老金的世界难题：让市场管还是让政府管？
杨志勇
近几年，关于养老金缺口的报道不断出现。而否认有缺口的观点也层出不穷。一个事实是，审计署对全国社保基金的审计结果显示，由于负利率的侵蚀，“躺”在账户中高达2.7万亿元的养老金仅2013年的损失就达到了178亿元。如何保证养老金的增值从而保证退休生活？入市看起来是个比较好的选择。近日，人社部部长尹蔚民表示，养老保险基金投资运营已形成基本方案，有望下半年报请国务院。
在中国养老金入市之前，我们不妨看看其他国家如何管理养老金。
美国：政府市场一起来
美国有公共养老金，也有补充养老金，还有其他商业养老金。公共养老金采取现收现付方式，收大于支部分进入信托基金，余额只能投资于美国国债。
通常，各国在基本养老金之外，都设置了补充养老金，典型的就是各种各样的职业年金(企业年金)。美国在401(k)计划下设置的各种养老金就是一例。所谓401(k)计划，是指美国1978年《国内税收法案》新增的第401条k项条款所规定的，一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度。这种基金可投资于股票、债券等多种金融产品，雇员可自主选择投资方式。雇员延期纳税、雇主提供配套资金，对于雇员来说有不小的吸引力。虽然也曾出现过丑闻，但总体来说，401(k)计划的运行还比较成功。
美国不仅企业有这种补充养老金，公共部门也有。美国TSP(TheThrift Savings Plan)，根据国会《1986年联邦雇员退休体制法案》设立，是针对联邦雇员和军警人员的推行储蓄和投资计划。TSP是确定缴费计划，个人从TSP得到的退休收入取决于个人(以及所在机构)的缴费以及多年积累的盈利。TSP与私人公司根据401(k)计划为雇员提供的储蓄和税收受益属于同一类型。联邦退休节俭投资理事会(The Federal Retirement Thrift Investment Board，FRTIB)管理TSP。TSP的资产以信托的方式由节俭储蓄基金(The Thrift Savings Fund)持有。根据法律规定，节俭储蓄基金的财务报告每年都要通过审计。
FRTIB是独立的政府机构，由总统任命的五名理事会成员管理，有一名执行官。根据法律，TSP只为参与者和受益者的利益而谨慎管理。FRTIB也向雇员节俭理事会(The Employee Thrift Advisory Council ，ETAC，一个根据法律创立的由雇员组织、工会以及军警人员代表组成的顾问委员会)咨询。理事会向FRTIB和执行官就TSP的投资政策与管理提供建议。FRTIB也得到私人部门公司的支持。
基金管理有六种类型，分别是G、F、C、S、I和L基金。G基金(G Fund)由FRTIB内部管理，购买不可流通的美国国库券，收益由美国政府保证，不会亏钱。目前，FRTIB与黑石公司(BlackRock Institutional Trust Company, N.A. ，BlackRock)签约管理F、C、S和I基金。F基金(固定收益指数基金)和C基金(股票指数投资基金)资产由独立账户持有，S(小市值股票投资基金)和I基金(国际股票指数投资基金)资产投资于集体基金。这些信托基金由免税机构如TSP的投资组成，例如养老金计划和捐赠基金。集体投资可以减少交易费用。这些混合基金持有的证券以信托方式持有，不是黑石的资产，也不能用于承担黑石的债务。这4只基金都是指数基金。L基金(生命周期投资基金)则根据专业资产配置投资于5只独立的TSP基金。
从TSP的运作来看，选择养老金的管理公司相当重要。信托管理方式界定了政府部门机构与管理公司的责任。符合什么条件的公司才能担当管理重任，重大投资决策机制，管理的专业程度，不同风险偏好的个人在其中的作用，等等，都是保证TSP在补充养老保险中作用能否真正得以发挥的重要环节。
养老金缺口是个世界问题
美国现收现付制下的信托基金结余可能在2030年耗空。这个问题早在上世纪90年代就引起重视。当时有不少人如哈佛大学教授马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)等主张引进智利式的个人账户制，但也有以后来获得诺贝尔经济学奖的麻省理工学院教授彼得·戴尔蒙(Peter Diamond)为代表的经济学家不主张这么做。
智利建立养老金个人账户之后，个人账户可以委托给不同的基金进行管理。这些基金主要是私人的，也有政府的，但基金运作的方式是市场化的。个人可以选择基金。基金绩效在很大程度上决定了个人的选择，基金之间的竞争因此较为激烈。由于有良好的资本市场配合，智利模式相当成功。上世纪90年代，世界银行甚至在全球推广智利经验。中国选择社会统筹和个人账户相结合的模式，与此也不无关系。
在戴尔蒙看来，现收现付制和个人账户制实际上是等价的。通过个人账户制可以解决的问题，通过现收现付制也能解决，关键在于具体制度的设计。现收现付制的可持续与人口结构有着密切的关系，当老年人变多年轻人变少时，年轻人所缴纳的养老金(社会保障税)不足以支付老年人的养老金，而且过去的结余不足以弥补缺口，养老金支付就会出现危机。这个问题实际上可以通过提高养老金缴纳标准来解决。
但是，任何事情都有代价，养老金标准大幅度提高，肯定会影响劳动力市场效率。费尔德斯坦等认为个人账户制可以在不提高养老金标准的前提下通过个人账户投资的高收益解决资金缺口问题。但是，这也不是万无一失。投资中的风险，投资管理的高成本，以及转轨中的问题，也不见得就会让个人账户制的目标得以顺利实现。所以，讨论归讨论，现实改革的推进非常困难。
以瑞典为代表的养老金名义账户制改革，旨在吸纳现收现付制和完全基金制(个人账户制)的长处。一方面，现收现付制可以降低养老金管理成本；另一方面，完全基金制可以增强养老金制度的激励功能。这种制度对于老龄化程度较高的国家来说，有不小的诱惑力。
个人账户制本来是养老金市场管理模式的产物，个人最终能够领到的养老金与账户中的金额有关，与个人账户的投资收益有关。名义账户制下，不管个人账户中是否有钱，只要认可账户有钱即可。这对于转轨国家，对于个人账户未能做实的国家，吸引力更大。至少这么做可以减少短期的财政资金投入，而将问题交给未来。但是，养老保障的挑战并不会就此告终。瑞典的名义账户制实际上也是一种现收现付制，只不过它强调了养老金制度的激励功能。
在市场与政府之间寻求平衡
无论是何种类型的养老金制度，都要保证一定的养老金领取水平。养老金高低既要与退休前工资收入比较，又要保证退休者相当的生活待遇水平。个人能够获得多少养老金，既与国家层面的基本养老金有关，也与职业年金和各种商业养老保险所能提供的养老金有关。这里就有国家、企业及各种雇主、个人的责任分摊问题。
从养老金管理模式来看，市场管理、政府管理、机构管理兼而有之。不同时期不同国家侧重点不同。一般认为，市场管理能够更好地利用市场的力量，能够让养老金有更高的投资收益，但市场管理的运作成本相对较高，一旦资本市场剧烈波动，养老金投资风险就会凸显。
政府管理运作成本较低，但相应的投资收益也较低。政府管理可以区分为直接管理和间接管理。通常情况下，政府直接管理只能是养老金直接投资于各种类型的国债，以最大限度保证养老金的安全，并获得一定的利息收入。间接管理可以是政府部门在总体决策的基础上，引入市场力量，选择合适的基金管理者，以信托的方式让基金管理者帮助投资，以尽可能实现养老金收益的最大化。
机构管理则力图兼得市场管理和政府管理之利。机构管理是政府特设专门的养老金投资机构，直接参与养老金投资。这种机构通常也要与私人公司合作。机构可以发挥资金规模大的优势，在交易费用等诸多方面有更强的谈判能力，有望在获取投资高回报的同时尽可能降低管理成本。
养老金管理模式的选择与养老金制度有着密切关系。如果一国选择的是现收现付制的养老金制度，那么养老金支付的责任通常在国家。这时所谓的养老金管理，实际上就是财政资金管理问题。只要财政可持续性得到保证，那么养老金支付就不会有任何问题。
从发达国家的实践来看，市场在养老金管理中的作用得到越来越多的重视。无论是直接采取市场化管理方式的养老金，还是机构管理的养老金，或是政府管理的养老金，都是如此。要获取市场所带来的养老金高收益，同时也要承担高风险，这是市场内在的不确定性所不可回避的问题。
对于这种养老金管理机制来说，基金之间的竞争相当重要。只有充分的竞争，才可望让个人得到尽可能多的收益。但是，一旦系统性风险出现，政府仍然不能摆脱在养老保障中的责任。因此，无论何种方式的养老金管理，最终都摆脱不了政府的责任。养老金管理模式的选择，实际上是在市场和政府之间寻求一种平衡。不同的平衡方式(有时中间还会有特设机构)，决定了不同的资金管理方式。
责任编辑：李欢欢 SF108
