对于土地制度改革，刚刚闭幕的中央经济工作会议提出，“要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场”
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，对于农地入市尚需做好农地确权、相关法律修订、收益公平合理分配三方面的工作
法治周末实习生 代秀辉
法治周末记者 戴蕾蕾
12月11日，中央经济工作会议闭幕。
对于土地制度改革，中央经济工作会议提出，要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场。
12月2日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。
多位专家向法治周末记者表示，近期中央各项政策的颁布表明集体经营性建设用地入市将是下一步农村改革的重心之一。
集体经营性建设用地如何入市？入市需要注意哪些问题？法治周末记者就此问题专访了中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田。郑风田表示，农地入市尚须尚需做好农地确权、相关法律修订、收益公平合理分配三方面的工作。
农地确权成入市当务之急
法治周末：农地入市需要做好哪些前期的准备工作？
郑风田：明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是农地合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急就是产权明晰。
农村集体经营性建设用地产权是农村集体经济所有制关系的法律表现形式，所有权和使用权是农村集体经营性建设用地产权则是其中两项最重要的权利。过去由于历史的原因，造成很多的土地产权不明晰，但农村集体经营性建设用地使用权却是农民依法对农村集体经营性建设用地享有占有、使用和收益等权利的保障。
法治周末：目前农村集体经营性建设用地确权面临哪些困难？
郑风田：农村集体经营性建设用地确权确实面临不少困难，比如土地纠纷、权属争议等问题。由于新旧矛盾叠加积累，农民产生不少土地纠纷。农村土地多轮流转、公用设施占用农田、农转非及婚丧嫁娶土地无调整、农户互换田地等土地纠纷问题相当突出，利益协调难度相当大。由于权属来源资料不全和历史遗留问题，权属争议十分激烈，权属关系相当混乱。
现行法律没有明确规定“农民集体”作为集体土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。农村集体经营性建设用地产权归属不明晰必然带来责权不清、处置无度、权力寻租以及分配关系的模糊和混乱问题。而且，农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。
虽然《土地管理法》规定村民小组具有经营管理土地的权利，但《村民委员会组织法》规定，村民小组无独立地位，隶属于村民委员会，其对土地的经营管理权也就自然归村委会。但土地所有权主体明确为村民小组是不可行的，许多村民小组并不能决定其所有的集体土地的处置，而是由村委会甚至乡镇政府代替，这在某种程度上就造成混乱与矛盾。
法治周末：应该如何尽快实现农地的确权呢？
郑风田：首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；其次通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；最后不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。
如此才能形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，农地得以确权。
农地入市须推动相关法律法规修订
法治周末：农地入市在法律上面临哪些障碍？
郑风田：根据2014年中央一号文件要求，“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”。农地入市可能需要对《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改。
同时，建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度和配套措施也是至关重要的一步，因此农村集体经营性建设用地专门立法也应尽快提上议事日程。
比如，同样的一块地，如果搞非农建设，比如建工厂、住房等非农使用，过去就要被地方政府强制征用，然后再转卖给具体的土地使用单位，其所依据的是宪法规定城市土地为国有。宪法关于城市的土地属于国家所有的条款是目前征地的基础。要解决农村集体经营性土地直接入市，就涉及到宪法是否修改的问题。因为修改宪法牵涉的面太多，一个国家的宪法也不能随意修改。
法治周末：既然修改宪法牵涉的面太多，一个国家的宪法不能随意修改。在当前背景下，该如何处理好两者之间的关系呢？
郑风田：可以通过对宪法相应条款的重新解释尝试解决。随着经济的发展，农村与城市已经很难进行严格的界定，尤其是在新的户籍制度下，已不再区分城市户籍与农村户籍，全体称居民。在新的背景下，城乡一体，城中有乡、乡中有城，我国也早已实行市管县。所以从大的区域结构来看，可以以大“市”来取代过去的小“乡”，这样就避免了宪法中城市的土地属于国家所有的硬性规定。既可避免修宪带来的震荡，也可解决目前农村集体土地直接入市的困局。
收益分配问题牵制农地入市动力
法治周末：农村集体经营性建设用地的收益分配是一个怎样的状态？
郑风田：农村集体经营性建设用地存在收益分配不规范、不合理的情况。要么各级政府对土地流转管得过死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；甚至出现集体土地使用者私下流转的隐形市场，造成集体和国家土地收益的双重流失。
农地入市对城乡建设统一市场有效运行的好处就是打破目前一头沉的现状，过去是大量的要素向城市流动，包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市，导致城乡发展失衡。农地入市可以让增值部分留在农村，实现城乡均衡发展。
法治周末：农地入市，在收益分配方面将面临哪些挑战？
郑风田：农地入市带来的挑战是巨大的。可能主要会引起两个失衡，其一是政府土地财政的失衡，其二是分配不公的失衡。
基层政府对土地财政依赖严重，如果经营性建设用地直接入市，对目前的征地制度将造成直接冲击，地方政府的地有可能卖不出去，因为用地单位可以直接到有农村经营性建设用地的地方去购买，价格还有可能更便宜。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂，引发经济不稳定。
另外一个挑战是如果土地巨额增值收益全部留在当地，会造成农民间的财富巨大不平衡，远郊或者偏远农村的农民土地卖不出去，无法获得土地财富。目前的征地主要发生在在城乡接合部地区，要占全部土地征收的60%至70%，但其征地指标又有可能相当一部分来源于远郊或者偏远地区的农村撤并腾置而得来的用地指标。
如果直接入市的增值部分会被少数城乡接合部的农民都拿走，土地增值的收益分配就显得太不公平。必须建立合理的土地税收制度以及地票制度，来解决地方政府以及不同区位农民间的收入分配问题。
试点地区农地交易与制度建设情况
广州市：该市农地交易从1993年至今，市辖八区(不含南沙、萝岗、增城、从化)已核发《建设用地批准书》的集体经营性建设用地共1404宗，面积约18.8平方公里，占集体建设用地总量的3.4%，仅占2000年至2012年市辖市十区国有建设用地供应面积2134.8平方公里的8.8%。
依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(省政府令2005年第100号)，广州市结合自身实际于2011年颁布了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》(穗府办【2011】37号)。
成都市：截至2014年7月31日，成都农交所及其分所共交易集体建设用地使用权79宗，累计面积约1959亩。其中2013年成交12宗，今年上半年共成交5宗，面积92.643亩，目前还有三宗正在挂牌。
成都市颁发了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》(成国土资发【2008】124号)《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法》(成国土资发【2008】125号)《集体建设用地交易规则》试行《集体建设用地使用权初次流转交易流程》(试行)。
重庆市：截至2014年5月6日，重庆市农村土地交易所共举办35场交易会，累计交易地票12.74万亩。
制度建设情况，2008年制定了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发【2008】127号)《农村土地交易所交易流程(试行)》；2012年，重新修订《重庆市国有土地储备整治管理办法》。
(来源：浙江师范大学农村研究中心王景新、车玉斌调研组《农村集体经营性建设用地入市问题研究——六省(市)调研报告》)
