文|霍志辉 郭永斌
我国《预算法》的产生，是财政发展到一定历史阶段的产物。新中国成立时，1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定“建立预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围”;1951年政务院颁布了《预算决算暂行条例》，暂行条例中规定了在计划经济条件下预算草案、预算、决算编制制度。
1978年后，为适应市场经济的发展，预算法制得到进一步加强。1991年，国务院发布了《国家预算管理条例》;党的十四大以后，在分税制改革的大背景下，为确立分税制改革的法律依据，1994年3月，全国人大在总结预算管理条例的基础上，通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称“预算法”)。这是我国新中国成立以来颁布的第一部预算管理法，于1995年1月1日开始实施至今，明确规定了“实行‘一级政府、一级预算’的原则，设立五级预算体制，确立各级政府的预算管理职权，各级政府的预算收支范围，各级政府预算编制原则，各级政府的预算审查和批准制度，各级政府的预算执行制度，各级政府预算调整制度，各级政府的决算制度，并规定了各级政府的监督制度和法律责任”。
诞生始末
在财政法律体系中，《预算法》处于核心法和骨干法的地位。自正式实施以来，《预算法》在强化预算的法律约束力、保证预算收支的严肃性、规范预算管理程序、强化我国预算的分配和监督职能、保障经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。但随着经济的快速发展，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政体制也经过了一系列重大改革和调整，因而已施行19年的《预算法》有不少内容已不能完全适应经济和社会发展的需要，其中问题主要体现在预算编制制度、预算审批制度和预算执行制度3个方面。
事实上，近年来我国对《预算法》的修改和完善进行了不断的探索。2003年十届全国人大常委会将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类，经过调研并形成草案，但由于意见未能统一，一直没有出台。2008年3月，随着新一届全国人大常委会产生，《预算法》的修订再次被提上日程。2009年，全国人大预算工作委员会、财政部等15个部门共同承担《预算法》的修改任务，经过一年的反复调研和研究，《预算法》修正征求意见稿完成，并于2010年3月15日提交全国人大各专门委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市人大常委会和部门全国人大代表处征求意见，收集修改意见1000多条。起草组对意见进行多次研究和修订，在基本意见一致的前提下，形成了《预算法》修正草案征求意见稿，2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审，2012年6月进行二次审议。
在《预算法》修订过程中，由于牵涉到中央政府与地方政府在分税制、发债权等方面的权利关系，各方在博弈过程中难以形成一致的意见，导致《预算法》的修订经过10年而未能完成。2014年，《预算法修正草案》在采纳《十八大报告》决定和《十八届三中全会——中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告的同时，于2014年4月21日提交十二届全国人大常委会，《预算法修正草案》进入立法程序后进行了第三次审议，2014年8月24《预算法修正草案》进入立法程序的第四次审议。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会通过《预算法修正草案》。
五大重点
与原《预算法》相比，《预算法修正草案》主要修订条款和新增条款集中于5个方面。
首先，允许省一级政府发行地方政府债券用于建设投资。《预算法修正草案》三审稿第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”而后，四审稿再次修订为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”
对比可见，从“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”到“预算中必需的建设投资的部分资金”，显然扩大了举债预算资金范围，例如政府性基金预算中的建设资金也可以举债。在此基础上，《预算法修正草案》进一步明确“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，而且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。
在预算公开方面，《预算法修正草案》做了更详细的规定。四审稿中第十四条第一款规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”。这意味着除了财政收支预算、决算定期公开外，地方政府还需要单独对本级政府举借债务情况进行说明，要求政府债务进行公开披露。
《预算法修正草案》还要求对预算的收支分类细化做了进一步说明。《预算法修正草案》第三十二条规定“政府收支分类科目应当按其保障功能分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”;第四十五条规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”。
除此之外，《预算法修正草案》三四审稿首次对确立全口径预算体系提出要求，规定“预算要分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”;鼓励一般性转移支付，限制专项转移支付，《预算法修正草案》四审稿中要求“专项转移支付制度设立定期评估和退出机制，凡市场竞争能有效调节的事项，不得设立专项转移支付，除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套”。
影响几何?
尽管此次表决通过的《预算法修正草案》仍存在一些不足，比如，全口径预算体系有待完善，未明确“政府的全部收入和支出”之具体范围，国有资本预算不包括金融企业国有资本，人大对预算的监督职能强化不够，财政绩效管理和监督仍需完善等，但毫无疑问，《预算法修正草案》所确立的一系列预算制度，将对财政体制改革、地方政府举债融资和当前城投债券的发行产生重要影响。
从对财政体制的影响来看，《预算法修正草案》要求确立全口径预算体系，并要求预算按经济和功能进行细化分类，这将进一步明细地方政府的财权和事权，有利于科学计量地方政府财政的收支缺口，推进建立符合地方政府发展的分税制制度和科学的转移支付制度。同时，允许省一级政府发债，也可以进一步弥补地方政府财政资金缺口。另外，《预算法修正草案》要求预算在规定时限内进行全面公开，并要求政府部门在规定时限内公开部门预算，这将有利于财政体制的公开和透明，便于社会监督，提高财政收支运行效率。
再从对地方政府举债融资的影响来看，《预算法修订草案》确立了地方政府发债的法律依据，放开的地方政府债券发行将使地方政府债务由暗转明，有利于对地方政府债务进行科学有序的管理。
长期以来，我国地方政府债务期限错配问题较为严重，目前地方政府所建基础设施项目的资金回收期限一般在10年以上，而由基础设施建设所形成的债务一般在5年以内。未来地方政府债券的发行将有利于解决我国地方政府债务期限错配问题，缓解地方政府偿债压力。其次，目前我国地方政府基础设施建设中融资成本相对较高，尤其是BT、信托、融资租赁等隐性融资方式的融资成本更为高昂(融资成本在8%至10%)。相比而言，地方政府债券的发行利率较低(略高于国债同期利率的4至5%)，此将显著有利于降低地方政府融资成本。再次，预算法修订案要求制定偿债计划和明确偿债资金来源，将解决目前部分地方政府“只想借债，不考虑还债”的问题，将使地方政府债务风险更加可控。
此外，根据《预算法修订草案》，明年中国大陆31个省、市、自治区地方政府自发自还发债将全面推开，但是没有明确5个计划单列市是否可以自行发债。从2014年地方政府自发自还试点来看，青岛和深圳两个计划单列市可以发债，明年计划单列市能否仍能继续发债，目前而言难以断定。
最后，从对目前城投债券发行的影响来看，《预算法修正草案》四审稿明确允许省一级政府发行政府债券用于筹措预算中必需的建设投资的部分资金。长期而观，这将逐步替代用于公益性项目融资的部分城投债券，近期内由于地方政府自发自还债券规模有限(2014年为1000亿元左右，而同期城投债券发行规模约8000亿元)，因此地方政府发行债券对目前城投债券的影响不大。从对城投债券的信用风险影响来看，如果使用地方政府债券来置换到期的用于公益性项目的城投债券，则有助于降低这部分城投债券的信用风险，但从实际情况来看，地方政府债券不可能置换全部城投债券，因此，不能被地方政府债券置换的城投债券则主要依靠城投公司自身现金流偿还。由于城投公司自身现金流获取能力很弱，更多依赖借新还旧，这部分不能被地方政府债券置换的城投债券风险将有所加剧。
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