来源：亚布力中国企业家论坛
编者按
近年来，世界百年变局加速演进，地缘冲突、大国竞争、逆全球化、产业链重构、关税大战进一步加剧，中国发展的外部环境面临改革开放以来最为严峻的挑战。与此同时，中国经济进入周期性波动、结构性调整与趋势性放缓“三重压力”叠加期，国内有效需求不足，产能严重过剩，企业竞争惨烈……“不出海，就出局”正从以前企业的个体认知演变为今天众多企业的集体共识……
面对国际环境的严峻挑战与国内发展的困境，中国企业正以前所未有的雄心壮志，筹谋并积极投身于全球市场的竞争与合作之中，寻求更为广阔的发展舞台与机遇。当前，出海企业百舸争流、千帆竞渡，正掀起新时代的出海浪潮……
与改革开放初期的“出国办企业”、90年代的“利用两种资源、两个市场”、世纪之交的“走出去”战略、新时代“一带一路”共建不同，2018年开始萌动、新冠肺炎疫情结束后博兴的这股新的出海潮具有极为鲜明的新特征。
首先，新出海面临前所未有的泛安全化、阵营化、去风险化挑战，“走出去”的国际环境更为复杂甚至恶化。一方面，大国竞争加剧，原有的全球政治格局正在瓦解，世界主要国家正进行新的阵营分化，意识形态成为新分野，泛地缘政治化、泛安全化、互信缺失成为美国、欧盟与中国相处的新常态。另一方面，WTO等多边合作机制失灵，逆全球化兴起，保护主义抬头，发达国家经济泛安全化、去风险化、产业链去中国化、高科技脱钩……这是自改革开放以来中国从来不曾遇到过的新挑战，也是中国企业从未遇到过的新问题。
其次，“走出去”已不再是企业发展的选做题，而是事关企业存亡的必答题。当前，国内市场产能过剩，需求严重不足，对外出口则面临日益严峻的贸易壁垒与限制，对大多数企业尤其是制造企业而言，出海意愿前所未有地强烈，出海已成为企业应对严峻挑战的生存法则。
再次，与过往“走出去”不同，新出海范式发生了根本变化。一方面，中国企业“走出去”不再是单打独斗，更多的是抱团出海，携手产业链上下游联动，共同拓展海外市场，向世界输出产业能力，尤其是智能硬件、智能家居、新能源产业等出海，正对全球产业链重构产生深刻影响；另一方面，以全球南方为代表的发展中国家日益成为中国企业海外拓展的主要市场，绿地投资成为中国企业在全球南方的主要投资方式。
新出海的另外一个显著特征就是非传统风险的变化。一是西方国家的泛安全化延烧到经贸领域，中国企业海外投资面临前所未有的风险甚至危机。如美国以安全为由强制字节跳动旗下的Tiktok转让给美国企业；荷兰对闻泰科技旗下的安世半导体进行接管，这本质上都是反市场经济规则的资产掠夺。此外，西方国家还以安全为由，前所未有地对中国企业海外投资进行安全审查，欧盟甚至提出要求中国领先企业在欧投资必须以技术换市场……二是部分南方国家Z世代运动导致的政治风险高发，尼泊尔、马达加斯加、孟加拉国等国家的Z世代运动导致政府更迭，印尼、斐济、新巴布亚几内亚、墨西哥等国都出现Z世代的大规模抗议，一些发展中国家的政局稳定性更为脆弱，给这些国家的外国投资增加了新的不确定性，而当前全球南方是中国企业“走出去”的主战场；三是部分国家经济民族主义抬头，中国企业尤其是资源类企业在部分国家面临国有化的风险，如智利锂业国有化，此前委内瑞拉与津巴布韦的国有化等，都给中国资源型企业在这些国家的投资增加了不确定性。此外，因地缘竞争导致的风险也在不断增加，如菲律宾部分项目拒绝中国企业投标，印度几年前封禁300多款中国应用。而且，新出海时代企业海外投资风险尤其是安全审查等风险已从过去国有企业为主体向包括民营企业在内的所有中资企业蔓延……
与传统“走出去”相比，新出海的重要特征可以说是企业出海环境更为恶劣，出海意愿更为强烈，出海面临的风险挑战更为惨烈。
针对新出海潮下的企业对外投资现状与特征，为更好地保障中国投资者的海外利益，减少“走出去”的风险隐患，亚布力中国企业家论坛基于对“一带一路”的长期研究，在2025年组织专家学者编写了《中国企业新出海风险报告(2025)》，今天的“一带一路•观察”，我们摘选本报告中的部分章节进行刊载，以飨读者。
中国企业的对外直接投资与发达国家相比晚了几个世纪。从新中国建立到改革开放以前，中国实行高度集中的计划经济体制，国际经济合作主要集中在对外贸易与对外援助两个方面，伴随着对外援助的发展，中国也开展了一些对外承包工程项目，但因受国内极“左”思想的影响，我国对外承包工程和劳务合作的发展非常有限。中国企业真正开始对外直接投资融入全球经济始于改革开放之初，目前大致经历了五个发展阶段：
第一阶段：起步阶段（1979年-1991年）
这一阶段由于中国还处于短缺经济时期，国内市场需求旺盛，企业没有对外投资的动力。1979年8月13日，中国国务院提出了15项经济改革措施，明确规定允许“出国办企业”，这是新中国第一次把发展对外直接投资作为国家政策。1979年11月，北京友谊商业服务公司和东京丸一商事株式会社合资，在日本东京成立了中国改革开放后的第一家海外企业——“京和股份有限公司”，这标志着中国企业对外投资的正式开始。
在投资规模上，由于这一时期国内资本不足，外汇储备极低，对外投资资金紧缺，对外投资的企业数量少，投资规模小，除1987-1989年对外投资流量分别达到17.8亿美元、18.98亿美元和22.23亿美元以外，其余年份对外投资平均不到2亿美元；在投资主体上，此阶段对外投资的主体多为国营外贸公司、金融机构以及工程公司，中信集团、中国化工进出口总公司、中国五金矿产进出口总公司都是当时对外投资较为活跃的企业，对外投资的目的是为拓展对外贸易服务，主要投资领域集中在加工制造、商贸、餐饮服务、资源开发等行业；在投资方式上，以新建投资为主，但同时一些中资企业在海外尝试进行并购。
不过这一阶段，从规模上看，中国企业海外并购的规模小，数量较少，录得的并购交易总额为2.8亿美元，只占录得并购年份对外投资总量的8%；从并购主体看，以外贸型企业为主，而且主要是少数几个国有大型企业，如中化、中信、首钢和华润等；从并购涉及的区域看，这一阶段的并购主要集中在中国香港、美国及加拿大等地区和国家；从并购的行业看，80年代中国企业并购涉及的行业主要是金融、农业、采矿及石油化工等。1984年，中银集团和华润集团联手收购香港最大的上市电子集团公司——康力投资有限公司，这首开中国企业海外并购的先河。这一阶段比较著名的并购案例有，1984年9月，中国银行收购澳门大丰银行50%的股权；1986年9月，中信加拿大公司收购加拿大赛尔加纸浆厂50%的股份；1988年1月，中国化工进出口总公司收购美国海岸太平洋炼油公司50%的股权；1988年7月，首钢集团收购美国麦斯塔工程设计公司70%的股权。
这一阶段，在投资审批上，1982年以前，中国所有境外投资项目须经国务院批准。1983年，国务院授权原外经贸部为在国外开设合资经营企业的审批和管理的归口部门，建立由原外经贸部对境外投资项目进行严格审批和管控的机制，其他各部门和省、市有关部门对境外投资项目，按层级逐级审批并上报。原外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易型企业的审批和管理规定（试行稿）》，该规定于1985年开始试行，中国对外投资审批开始了规范化历程。
第二阶段：调整蓄势阶段（1992年-2003年）
这一时期，中国的对外投资经历了从“收”到“放”的转换。由于部分对外投资项目预期效果不明显，有的出现亏损，同时由于西方主要国家的经济制裁，原国家计委于1991年向国务院递交了《关于加强海外投资项目管理意见》，意见指出，“我国尚不具备大规模到海外投资的条件”。1991年3月，国务院批转了国家计委的这个意见。中国企业对外投资因此进入调整阶段。1992年，中国对外投资流量为1.95亿美元，此后出现下跌，到1994年降至7700万美元。1997年，中国共产党的“十五大”提出，要“鼓励能够发挥我国比较优势的对外直接投资”。2000年11月，中共十五届五中全会首次明确提出“走出去”战略。2001年，“走出去”战略写入“十五”规划纲要。同年，中国正式“入世”。这一时期，对外投资的主体由对外工程公司和外贸公司逐步转移到大型工商企业，除国有企业以外，股份制企业以及民营企业也加入对外投资行列。在对外投资行业上，除加工制造、商贸、资源开发以及餐饮服务等行业外，还扩大到交通运输、金融保险、家电制造、旅游服务等领域。企业对外投资已不再是上一阶段的建立窗口公司或代表处，而是以合资公司、独资公司等形式出现，并购投资也进一步增加。
这一时期，中共“十四大”明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，中国的市场经济改革有了明确的方向。以此为契机，中国的改革尤其是国营企业的改革迅速推进，一些外资企业利用国有企业改革的机会在中国进行收购兼并，民营经济得到快速发展，并成为市场的重要新生主体。受外资企业在中国并购的鼓舞，以及政府对海外投资的政策激励，中国的国有企业包括部分民营企业在海外并购相较80年代出现了较大幅度的增长。从并购规模上看，这一时期对外并购总额达到51.6亿美元，占同期对外投资总量的17%；从公布的交易金额看，单笔并购交易金额普遍不高；在并购主体上，该阶段并购的主体依然以国有企业与集体企业为主，但民营企业也开始走出国门，到海外进行并购；从并购涉及的行业看，能源、金融、航空、家电制造等是并购的主要领域；从并购区域看，主要集中在香港、美国、拉美及欧洲等地区；从并购的方式看，出现了横向并购、纵向并购以及混合并购。这一阶段的主要并购事件有首钢对秘鲁铁矿公司的收购，中国建设银行对香港工商银行的收购，中国国际航空公司对香港龙航的收购，海尔、万向及华立集团等也走出国门，试水海外并购。
第三阶段：高速增长阶段（2004年-2015年）
这一阶段，我国的市场经济体制基本建立，多层次资本市场体系初具规模，国有企业改革取得重要进展，银行等金融机构改革顺利推进，民营企业发展迅速。这一时期，政府在2004年、2009年、2014年先后出台一系列鼓励对外投资以及促进对外投资的政策措施，无论是绿地投资还是海外并购，都获得了快速发展。
2004年10月9日，国家发改委发布《境外投资项目核准暂行管理办法》，从此确立了中国境内企业境外投资的核准制度。同年，商务部发布《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。2005年，中共十六届五中全会通过的“十一五”规划建议指出，要“支持有条件的企业走出去，按照国际通行规则到境外投资”。 2009年6月8日，发改委发布《关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》，具体细化了小路条制度，开始将“确认函”明确为有关企业向国家发改委报送项目申请报告的必备附件。同年，商务部颁布了《境外投资管理办法》，下放了对外投资的审批权限，国家外汇管理局也出台了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》。2014年4月8日，国家发改委发布9号令，《境外投资项目核准和备案管理办法》，确立了“备案为主、核准为辅”的境内企业境外投资项目管理制度，废止21号令及前述相关规定。与此同时，商务部也启动了《境外投资管理办法》的修订工作。相关部委的措施促进了对外投资促的迅速发展，从2004年开始，中国的对外投资迎来了黄金十年。从投资规模看，2003年中国的对外投资金额为28.5亿美元，2004年就陡增到54.9亿美元，2015年达到1456.亿美元，2016年达到1961.5亿美元。除规模发生巨大变化外，无论是中国对外投资的主体、行业、还是对外投资的区域及方式，也都发生了根本的变化。尤其是并购投资，逐渐成为中国企业对外投资的重要方式。从并购主体看，这一时期的并购主体依然是国有企业，尤其是中央企业，但民营企业开始加大海外并购的力度。联想集团、海尔、三一以及华为等都在中国海外并购中有惊人的表现；从并购的行业分布看，这一时期的并购大多集中在能源与资源行业，计算机及汽车行业的并购增多，在业界都产生了很大的影响；在并购的方式上，这一时期的并购方式更为多样，除横向并购外、纵向并购与混合并购案例都不断增多，支付方式也更为灵活，除现金支付外，也出现了换股及发行债卷等支付形式；在收购的区域上，中国企业的并购足迹横跨亚、非、拉美及欧洲等国家与地区。这一时期，比较有影响的并购案例有上海电气对日本秋山机械的收购；上汽对韩国双龙汽车的收购；联想对IBM个人电脑（PC）业务的收购；中海油对尤尼科的收购。这一时期，中国企业在海外并购的风险事件开始增多，防范对外并购的各种风险成为企业“走出去”并购的一个重要考虑。
2008年以后，由次贷危机引发的美国金融危机波及全球，并蔓延至实体经济，全球经济增速明显下滑。2010年，欧债危机爆发，还未从美国金融危机恢复过来的全球经济再次受到冲击。由于次贷危机与欧债危机的影响，大幅贬值的国际资产带来的诱惑难以抵挡，而且各国企业为了摆脱经济危机，放宽了海外企业对国内企业的并购管制，加上中国在2010年正式取代日本成为世界第二大经济体，外汇储备也大幅度增长，主管部门对企业海外投资采取鼓励措施，很多中国企业借此开始了大规模的海外并购抄底，中国企业海外并购数量和总交易金额呈现强劲的增长势头。尤其是2013年“一带一路”倡议启动、2014年对外投资审批改革之后，中国的海外并购投资出现井喷，并在2016年创下1350亿美元的纪录。
第四阶段：调整回归阶段（2016年-2020年）
由于2015年与2016年对外投资的井喷式增长，根据商务部的统计数据，2014年，中国对外直接投资流量仅有1231.2亿美元，到2015年就增加到1456.7亿美元，同比增长18.3%；到2016年就达到1961.5亿美元，同比增长34.7%。面对快速增长的对外投资，监管者对由此可能引发的我国金融安全、国有资产安全的担忧加剧，同时中国外汇储备的较大波动也引来监管层的高度关注，因此，国家相关部门开始调整对外投资政策，对部分行业的对外投资做出限制。2016年11月28日，国家发改委等四部委提出要加强境外投资领域的监管，重点关注“个别企业或个人通过对外投资渠道来转移资产”的行为。2016年12月5日，国家发改委下发《关于调整境外收购或竞标项目信息报告报送格式的通知》，该通知规定收购企业需提交经审计的财务报表和项目尽职调查报告。同时，外汇流出的监管也加强，外汇监管由“事后监管”转向“事前监管”。2017年8月4日，国家发改委、商务部、人民银行、外交部联合发文《关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见》，将境外投资分为鼓励、限制和禁止类，实施分类管理。同月，国务院发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，按“鼓励发展＋负面清单”模式，正式明确了中国将要鼓励、限制和禁止的三类境外投资活动，限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资。2017年12月26日，国家发改委发布《企业境外投资管理办法》（“11号令”），为代替2014年旧管理办法，并于2018年3月1日起正式实施。
始于2016年末的调控政策很快出现成效，2016年11月和12月，中国的对外投资大幅下滑，2017年全年，中国的对外投资仅1582.9亿美元，同比下跌19.3%；2018年降至1430.4亿美元，同比下跌4.3%；2019年进一步降至1369.1亿美元，同比下跌4.3%，连续三年出现下滑。
这一时期，由于美国总统特朗普上台后，调整了此前美国与中国“接触”的外交政策，首次将中国定义为“战略竞争对手”，并对中国挑起了贸易战。同时由于国内生产成本的上升，一些制造企业加快了“走出去”的步伐，到东南亚、墨西哥等发展中国家投资建厂，一股新的出海潮流开始孕育，中国企业进入一个新的出海时代。
第五阶段：新出海阶段（2020年至今）
2020年，新冠肺炎疫情爆发后，由于中国的封禁措施，众多企业的正常经营受到影响，部分主要依赖中国供应链的外国公司的生产也深受影响，加上中国经营成本的持续上升，为数不少的外资企业开始将供应链向其他国家转移。同时，受中美贸易战影响，部分中资企业加快了“走出去”的步伐。2020年，虽然当年全球外国直接投资流量仅有9988.91亿美元，较2019年下跌34.7%。但中国的对外直接投资逆势上涨，从2019年的1369.1亿美元上涨至1537.1亿美元，同比增长12.27%。2020年，中国对外投资流量在全球外国直接投资流量中的占比也从上一年的10.4%提升至20.2%。在投资存量上，根据中国商务部的数据，2020年末，中国对外投资存量已达25806.6亿美元，位居世界第三位。
2021年，美国总统拜登上台之后，开始联络其盟友对中国进行围堵，搞脱钩断链。拜登除保持特朗普时代对华高额关税之外，还从关键行业、科技等领域对中国进行贸易以及投资限制，这一方面使得中国企业海外投资的环境恶化，另一方面刺激更多的以美国市场为主导的中国企业将制造能力向东南亚以及墨西哥等国家转移。
同时，由于结构矛盾、预期转弱加上疫情持续影响，国内多数行业产能严重过剩，但需求不足，价格战、内卷严重，“不出海，就出局”成为众多企业的共识，“走出去”成为企业的生存法则，这刺激中国对外投资快速增长。根据中国商务部的数据，2021年，中国对外直接投资净额(流量)达到1788.2亿美元，同比增长16.3%，增速较2020年提升4个百分点，较2019年增长30.6%。2022年，中国的对外投资出现短暂回落，当年对外直接投资流量为1631.2亿美元，同比下跌8.8%。
2023年，新冠肺炎疫情结束后，中国经济继续面临总需求不足的问题，消费乏力，房地产投资和民间投资增长遇到挑战，中国企业出海步伐加快。2023年，中国对外直接投资达到1772.9亿美元，同比增长8.7%；2024年，中国对外直接投资进一步攀升至1922亿美元，同比增长8.4%。
特朗普重新上台后再次对中国挑起关税大战，全球产业链从“效率优先”转向“安全优先”，并加速重构，加上部分行业（如家电、手机、工程机械）国内市场饱和，企业亟需通过海外市场拓展增量空间，同时，新兴经济体（如东南亚、中东、拉美）工业化进程加速，对基础设施、消费品和技术的需求激增，为中国企业提供了“填补空白”的机会，中国企业掀起新的“出海潮”。据商务部、外汇局统计，2025年1-9月，中国全行业对外直接投资为1289.3亿美元，同比增长3.6%，继续保持较快的增速。新能源（光伏、电动车）、数字经济（移动支付、电商）等中国拥有领先技术优势的产业成为中国“走出去”的主力。中国对外投资迎来规模扩张与结构升级并行的时代，投资主体从国企主导（如能源、基建）到民企活跃（如华为、小米、SHEIN），区域分布从“欧美为主”到“全球布局”，同时，对“一带一路”共建国家的投资进入新的发展时代。
总体看，新出海时代可以追溯至2017年美国对华战略调整，特朗普在第一任期发动的贸易战以、疫情以及中国经济的困境加速了中国企业“新出海”时代的到来。由于国际国内环境的变化，新出海面临前所未有的泛安全化、阵营化、去风险化挑战，尤其是在信息技术与数字领域，西方国家几乎集体对中国企业进行抵制，如绝大多数西方国家抵制、拆除华为的产品，禁止中国企业并购高科技领域企业。中国企业“走出去”的国际环境更为复杂甚至恶化。国内环境也同时出现深刻变化，“走出去”已不再是企业发展的选做题，而是事关企业存亡的必答题，企业出海意愿前所未有地强烈。同时，与以前的“走出去”方式不同，新出海范式发生了根本变化。中国企业“走出去”不再是单打独斗，更多的是抱团出海，携手产业链上下游联动，共同拓展海外市场，向世界输出产业能力，尤其是智能硬件、智能家居、新能源产业等出海，正对全球产业链重构产生深刻影响。同时，由于发达国家对中国的抵制，以全球南方为代表的发展中国家日益成为中国企业海外拓展的主要市场，绿地投资成为中国企业在全球南方的主要投资方式。
在新出海时代，中国企业面临的国际化风险也前所未有的严峻，一方面，西方国家的泛安全化延烧到经贸领域，中国企业海外投资面临前所未有的资产安全风险；另一方面，部分南方国家Z世代运动导致的政治风险高发，一些发展中国家的政局稳定性更为脆弱，给这些国家的外国投资增加了新的不确定性，而当前全球南方是中国企业“走出去”的主战场。与传统“走出去”相比，新出海的重要特征可以说是企业出海环境更为恶劣，出海意愿更为强烈，出海面临的风险挑战更为惨烈。
表11981年至2024年中国对外直接投资数据（单位：百万美元）
资源来源：（1）中国对外投资统计报告（2003-2024）
（2）《中国对外投资促进体系研究》，裴长洪等著
表2 1988年至2017年中国企业对外并购情况 （单位：百万美元）
资源来源：（1）中国对外投资统计报告（2003-2024）
（2）《中国对外投资促进体系研究》，裴长洪等著
改革开放以来，中国企业境外投资政策经历了从严格管控到逐步放开、再到高质量引导的深刻变革。这一过程既反映了中国经济发展阶段的需求，也体现了国际环境和国家战略的动态调整。
表3 1979年以来中国对外直接投资政策演变
如前所述，从新中国建立到改革开放以前，中国实行高度集中的计划经济体制，除对外贸易与对外援助以外，中国企业没有实际的对外投资。直到1979年8月国务院提出《关于经济改革的十五项措施》，才明确指出“允许出国办企业”，为企业开展跨国投资提供了明确的政策支持。
1983年以前，国内所有境外投资项目需国务院直接审批，1983年后由原外经贸部归口管理，实行逐层上报的严格审批机制。同一年，原外经贸部发布了《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定（试行稿）》，为境外投资提供了初步规范。1985年，原外经贸部发布《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》，进一步对境外投资进行规范管理。
1992年，党的十四大提出“扩大对外投资”，2000年“走出去”战略首次被纳入国家战略，政策开始向鼓励与规范并重过渡，部分审批权限下放，尝试简化流程，但仍以核准制为主；允许企业基于市场需求开展短期利益驱动的投资，但缺乏长期战略规划。
1992年，邓小平南方谈话后，改革开放迈入新阶段。随着经济发展和外汇储备增加，境外投资政策开始由“审慎探索”转向“规范管理、稳步推进”。
1993年，中共十四届三中全会提出“两个市场，两种资源”的概念，明确指出中国经济需要同时利用国内市场和国际市场，以及国内资源和国际资源。1999年，国务院转发《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》，鼓励轻工、纺织、家电等具有比较优势的企业到境外开展带料加工装配业务。同时，原外经贸部下放了部分企业海外投资的审批权限，简化了部分审批手续。
2000年，“走出去”战略在党的十五届五中全会上首次正式提出，标志着中国对外直接投资政策导向的重大转变，境外投资开始进入一个新的发展阶段。
2001年，在加入WTO之后，中国的对外开放转向“引进来”和“走出去”并重阶段，境外投资政策也随之迈向制度性开放，由审批逐渐转变为“核准”。
2003年，商务部出台了《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》和《关于简化境外加工贸易项目审批程序和下放权限有关问题的通知》，这两个文件为核准制的实施奠定了重要基础。2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，这标志中国企业境外投资管理的核准制正式出台，但中国企业在一些领域的跨境投资仍需主管部门批准，同年发布的《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》和《关于境外投资开办企业核准事项的规定》两个文件使对外投资的核准制正式取代了审批制。后续政府进一步完善《境外投资管理办法》并发布了《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》，在压缩了企业境外投资核准要求并简化核准程序的同时，也不断下放项目核准权限，降低了企业进行跨国投资的门槛。由审批制转为核准制是中国对外投资管理制度的重要改革，契合了政府简政放权以更好地发挥市场配置资源决定性作用的改革方向。
同时，外汇管制进一步放松，2006年，国家外汇管理局发布《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》，取消了境外投资用汇额度的限制，并取消了外汇资金来源审查，极大便利了企业境外投资的资金流动。
党的“十六大”和“十七大”报告进一步强调实施“走出去”战略，鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资。
2013年国务院下发新的《政府核准的投资项目目录（2013年文本）》，规定除少数另有规定的行业外，政府对中国企业进行境外投资活动一律以备案代替审批管理，实现了企业境外投资的管理方式由核准制向备案制进一步转变。2014年，商务部对2009年下发的《境外投资管理办法》进行修订，减少了98.5%的核准事项，确立了“备案为主，核准为辅”的管理模式。
为了扭转过去境外投资粗放式发展带来的一系列负面影响并实现对外投资效率整体提高，从2016年起，国家发展改革委、商务部、国务院国资委等中国企业境外投资管理部门相继出台了一系列旨在加强对企业境外投资行为监管的政策文件。
2017 年 1 月 7 日，国务院国有资产监督管理委员会发布的《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第 35 号），该办法旨在加强中央企业境外投资监督管理，提升国际化经营水平。2017 年 8 月 4 日，国务院办公厅转发《国家发展改革委商务部人民银行外交部关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74 号），明确了境外投资的鼓励、限制和禁止方向，引导企业合理有序开展境外投资。
2017 年 12 月 6 日，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部和全国工商联联合发布《民营企业境外投资经营行为规范》，引导民营企业规范境外投资经营行为。
2017 年 12 月 26 日，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第 11 号），自 2018 年 3 月 1 日起施行，简化境外投资核准备案程序，强化全程监管。
2018 年 1 月 31 日，国家发展改革委发布《关于发布境外投资敏感行业目录（2018 年版）的通知》（发改外资〔2018〕251 号），明确境外投资敏感行业范围，加强分类监管。
2022 年，多部门出台《关于推进共建“一带一路” 绿色发展的意见》、《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》，引导企业在境外投资中践行绿色发展理念。
2025 年 10 月 17 日，商务部、外交部、国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委联合发布《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，以完善企业海外投资的服务保障体系。
各部门出台的系列文件，不断引导中国出海企业合规经营、绿色发展，推动产业链供应链国际合作，从而实现从“走出去”到“走进去”的转变。
总体看，回顾中国对外投资的政策变化，中国企业的境外投资政策走过了一条从“严格审批、探索尝试”到”优化引导、高质量发展“的变革之路。在管理体制上，经过了从“逐案审批”到“核准制”，再到“备案为主、核准为辅”，最终走向“深化‘放管服’改革、加强事中事后监管”的过程。
在政策导向上，经历了从“严格管控”到“鼓励促进”，再到“优化引导、规范发展”的过程。
中国对外投资政策的演进变化，深刻反映了中国根据自身发展阶段、国内外形势变化，不断调整和优化政策，推动企业更稳更好地融入全球经济体系的战略智慧。
（一）对外投资规模快速增长，占全球对外投资的份额持续提升
根据商务部的统计，2024年，中国对外直接投资净额达到1922亿美元，同比增长8.4%。截至2024年末，中国对外直接投资存量31399.3亿美元。根据联合国贸发会议《2025世界投资报告》的数据，在2024年全球对外直接投资中，中国对外投资流量与存量分别占全球当年流量、存量的11.9%和7.2%，对外直接投资流量在全球的占比较上年提升0.5个百分点，连续13年列全球前三；对外直接投资存量连续八年排名全球前三。
2024年，中国对外非金融类直接投资流量约1684.2亿美元，同比增长5.9%；金融类直接投资流量237.8亿美元，同比增长30.5%。
图1 2025年-2024年中国对外投资流量（单位：万美元）
数据来源：《中国对外直接投资统计公报》（2005-2025年）
图2 2024年中国与全球主要国家对外投资流量对比（单位：亿美元）
数据来源：《2025年世界投资报告》
图3 截至2024年末中国与全球主要国家对外投资存量对比（单位：亿美元）
数据来源：《2025年世界投资报告》
（二）中国企业对外投资以绿地投资为主，并购投资规模有所回升，超50%的并购在“一带一路”共建国家
2024年，全球跨境并购市场呈现回暖趋势，全球跨境并购交易额增长2%，发达国家间并购尤其活跃。其中，美国跨境并购投资额较2023年增长80%，助推发达国家跨境并购投资额上涨19%，达到3640亿美元。
2024年，中国企业共在全球66个国家和地区实施了373个并购项目，对外投资并购交易总额约256.9亿美元，较2023年增长24.9%，但规模仍然较低。从并购资金来源看，中国企业境内资金230.7亿美元，占并购总额的89.8%；境外融资26.2亿美元，占并购总额的10.2%。
从行业看，2024年，中国企业对外投资并购涉及制造业、采矿业、电力/热力/燃气及水的生产和供应业、信息传输/软件和信息技术服务业等17个行业门类。从并购金额上看，制造业并购97.1亿美元，位居首位，涉及135个项目；采矿业并购金额65.6亿美元，位居次席，涉及28个项目；电力/热力/燃气及供水业并购37.4亿美元，位居第三位，涉及13个项目。
从并购区域看，2024年，中国企业对外投资并购分布在全球66个国家和地区，从这些区域并购的规模看，中国香港、秘鲁、印度尼西亚、博茨瓦纳、英国、开曼群岛、新加坡、韩国、几内亚、意大利位居中国企业并购前十之列。
2024年，中国企业在共建“一带一路”国家实施的并购项目有150个，并购金额达151.5亿美元，占2024年对外并购总额的59%。其中，秘鲁、印度尼西亚、博茨瓦纳、新加坡和韩国吸引中国企业投资并购规模均超过10亿美元。
图4 2004-2024年中国企业海外并购金额变化情况（单位：亿美元）
数据来源：《中国对外直接投资统计公报》（2005-2025年）
（三）债务工具投资大幅增长，创近10年新高
从投资资金来源看，2024年的对外直接投资中，新增股权投资730.5亿美元，较2023年增长0.6%，占全年对外直接投资的比重达38%；新增留存收益再投资778.9亿美元，占对外投资流量总额的40.5%，不过较上一年，留存收益再投资下跌0.7个百分点。
2024年，中国企业债务工具投资额为412.6亿美元，较2023年增长57.4%，占对外投资流量比约21.5%，占比较上年提升6.7个百分点。
图5 2006-2024年中国企业海外债务工具投资变化情况（单位：亿美元）
数据来源：《中国对外直接投资统计公报》（2005-2025年）
（四）投资领域广泛，主要投向商业服务、制造及采矿等行业
根据《中国对外直接投资统计公报（2025）》的统计，2024年，中国对外直接投资涵盖了国民经济的18个行业门类，其中流向批发和零售、租赁和商务服务、制造、金融、采矿等五大行业领域的投资均超过百亿美元。
2024年，流向批发和零售业的对外投资高达403.5亿美元，位列行业门类流量第一位，比上一年增长3.9%，占当年对外投资流量总额的21%。从区域看，批发和零售业的对外投资主要流向中国香港、新加坡、俄罗斯联邦、美国、越南、英国、泰国、中国澳门、德国、马来西亚等国家和地区。
租赁和商务服务业是2024年中国对外直接投资的第二大行业领域，全年对外投资金额达380.7亿美元，占当年对外直接投资流量总额的19.8%，不过，与2023年相比，租赁和商务服务业对外投资下降了29.7%。这一行业领域的投资主要流向中国香港、新加坡、英属维尔京群岛、开曼群岛、阿拉伯联合酋长国、荷兰等国家和地区。
制造业是中国对外直接投资的第三大行业领域，2024年，中国企业海外制造业投资金额达375.4亿美元，比上一年增长37.3%，占当年对外直接投资流量总额的19.5%。从具体的细分行业看，制造业投资主要流向计算机/通信电子设备制造、汽车制造、电气机械和器材制造、有色金属冶炼和压延加工、专用设备制造、橡胶和塑料制品、金属制品、通用设备制造、医药制造、化学原料和化学制品、黑色金属冶炼和压延加工、非金属矿物制品、仪器仪表制造等行业领域。
2024年，金融业对外直接投资总额达237.8亿美元，较2023年增长30.5%，占全年对外直接投资流点的12.4%。从区域看，金融业的对外直接投资注要流向中国香港、卢森堡、开曼群岛、美国、爱尔兰、新加坡、英国等国家和地区。
采矿业对外投资总额约212.6亿美元，同比增长115.2%，占2024年对外直接投资流量总额的11.1%。
根据《公报》统计，以上五大行业领域对外直接投资总计达1610亿美元，占当年对外直接投资流量总额的83.8%。
此外，2024年，流向交通运输、仓储和邮政业的对外投资约83.8亿美元，比上年下降0.8个百分点，占当年对外直接投资流量总额的4.4%。
信息传输、软件和信息技术服务业对外直接投资约69.7亿美元，比上年增长205.5%，占当年对外直接投资流量总额的3.6%。
电力、热力、燃气及供水行业对外投资57.4亿美元，同比增长23.4%，占当年对外直接投资流量总额的3%。
建筑业对外投资51.6亿美元，同比增长80.5%，占当年对外直接投资流量总额的2.7%。
表4 2024年中国对外直接投资行业流量及占比情况
数据来源：《2025年中国对外直接投资统计公报》
（五）中国对外直接投资80%流向亚洲，其中主要流向中国香港，对“一带一路”共建国家的投资大幅增长
根据《公报》的统计，2024年，中国流向亚洲的直接投资达1536.7亿美元，比上年增长8.5%，占当年对外直接投资流量的79.9%。其中对中国香港的投资达1161.2亿美元，同比增长6.8%，对中国香港的投资占对亚洲投资的75.6%，且占中国对外直接投资的比重超过50%。
2024年，中国企业对东盟10国的投资达343.6亿美元，创历史最高值，同比增长36.8%，占对亚洲投资总额的22.4%。
2024年，流向拉丁美洲的投资约155.6亿美元，比上年增长15.4%，占当年对外直接投资流量的8.1%。在拉丁美洲，中国的投资主要流向开曼群岛､英属维尔京群岛､墨西哥､巴拿马､巴西､秘鲁､哥伦比亚､玻利维亚､智利以及阿根廷等国家和地区。
2024年，流向欧洲的投资约124.9亿美元，比上年增长25.3%，占当年对外直接投资流量的6.5%。中国对欧洲的投资主要流向俄罗斯联邦､卢森堡､英国､德国､瑞典､爱尔兰､塞尔维亚､匈牙利､波兰､意大利等国家。
流向北美洲的投资约60.2亿美元，比上年下降22.6%，占当年对外直接投资流量的3.1%。其中，中国企业对美国投资约66.3亿美元，下降4.1%。2024年，中国企业在加拿大和百慕大群岛均出现了较大程度的撤资，2024年对这两个区域的投资均为负值。
2024年，中国流向非洲的直接投资约33.7亿美元，比上年下降14.9%，占当年对外直接投资流量的1.8%。中国对非常的直接投资主要流向南非､莫桑比克､尼日尔､阿尔及利亚､毛里求斯､刚果(金)､刚果(布)､摩洛哥､肯尼亚､尼日利亚､几内亚､赞比亚等国家。
2024年，中国企业对共建“一带一路”国家直接投资509.9亿美元，较2023年增长22.9%，占当年对外直接投资流量的26.5%。对“一带一路”共建国家的投资增速连续多年超过中国的对外投资增速。
表5 2024年中国对外直接投资主要流向的区域及占比情况
数据来源：《2025年中国对外直接投资统计公报》
（六）民营企业对外投资快速增长，对外投资占比较上年提升8.2个百分点
2024年，中国对外非金融类直接投资流量中，非公有控股经济主体对外投资913.7亿美元，同比增长24.6%，占对外非金融直接投资流量的54.3%，较2023年提升8.2个百分点。国有企业对外投资约770.5亿美元，较上年下降10.2%，在对外非金融类直接投资中的占比约45.7%。
2024年，中央企业和单位对外非金融类直接投资流量599.9亿美元，占非金融类流量的35.6%，比2023年下降9.4%。
从对外投资企业所在的国内区域看，东部发达地区的企业对外投资较活跃。2024年，东部地区企业对外直接投资达918.2亿美元，同比增长20.7%；中部地区企业对外直接投资约114.4亿美元，同比增长19.3%；西部地区企业对外投资约63.9亿美元，同比下降2.6%。从具体省份看，广东､浙江､山东､上海､江苏､北京､海南､福建､安徽､河南位列地方对外直接投资流量前十，这10个地区对外直接投资总计达933.1亿美元。
表6 2024年中国对外直接投资流量前十省市排名
数据来源：《2025年中国对外直接投资统计公报》
总体看，2024年，中国企业“走出去”步伐进一步加快，尤其是民营企业对外投资提速，中国香港继续成为中国企业“走出去”的跳板。同时，对新加坡以及越南的投资也在快速增长。此外，根据《中国对外直接投资统计公报（2025）》，中国企业对外投资的互利共赢效果显著，中国对世界经济贡献日益凸显。
根据商务部的最新数据，2025年以来，中国对外直接投资整体呈现稳中有升、质效齐升的态势，在规模、行业、区域、投资方式以及“一带一路” 相关投资等多个层面均展现出鲜明的发展趋势，首先从规模上看，中国对外直接投资的规模将稳步增长。根据商务部的数据，2025 年 1-9 月，中国全行业对外直接投资以美元计为 1289.3 亿美元，增长 3.6%，扭转了上半年的下降态势，其中第三季度同比增长 25%，复苏动能强劲。非金融类直接投资表现更优，对产业链和供应链关键环节的支撑力度持续加大。随着国内企业“走出去”步伐的加快，预计未来将有更多企业到海外投资，进而推高中国的对外投资。
其次从行业看，传统行业仍占主导，但新兴领域的投资快速增长，新兴产业将成为投资热点。租赁和商务服务、批发零售、制造、金融四大领域虽然还将在一定时期成为中国对外投资的主要行业，但中国对外投资内部结构已发生显著变化，新能源、汽车制造、电子设备等领域表现突出，反映中国通过海外布局加速产业链全球化。同时，信息传输、软件和信息技术服务业投资也将快速增长，云计算、人工智能等数字经济也将成为新的增长点。根据商务部的数据，前三季度，供应链上游的基础材料与能源项目成为投资核心，占总投资额的52%以上，投资额达512亿美元，投资集中于清洁能源原材料、电动汽车等制造业领域。此外，2025年前三季度，中国制造业对外投资累计389亿美元，占主要FDI的38.2%，以汽车和消费品制造为主。
再次从区域看，亚洲将继续成为中国对外投资为核心区域，同时，对外投资多元布局进一步深化。目前看，中国香港将继续保持中国对外投资的最大区域，东盟凭借人口红利和RCEP协议下的关税减免政策，将继续成为制造业转移和消费市场拓展的首选目的地，尤其是印尼、越南、马来西亚、泰国和新加坡等东盟国家。此外，中国对非洲和中亚国家的投资将进一步增长，这两个区域在中国对外投资中的占比将进一步提升。
第四是“一带一路”共建国家将释放新的投资潜力。近几年来，中国对“一带一路”共建国家的投资增速已显著高于对外投资的整体水平。2025 年前三季度，中国对 “一带一路” 共建国家非金融类直接投资达 300 亿美元，同比增长 23.7%，占同期非金融类投资总额的 27%，占比较上年同期增长 4 个百分点；上半年这一增速更是达 20.7%，持续高于整体对外投资增速，成为拉动中国对外投资增长的关键引擎。当前，中国与“一带一路”共建国家产业契合度持续深化，如哈萨克斯坦的无人机与货运综合投资项目、腾讯云在沙特和印尼的数据中心建设等。这些项目既契合中国产业升级方向，又对接共建国家基础设施完善和经济发展需求，未来必将成为中国对外投资的新亮点。
总体看，当前中国的对外直接投资正经历一场深刻的变革，增长模式从过去的规模扩张，转向了结构优化和质量提升。在地域上，形成了新兴市场与成熟市场并举的多元化格局；在行业上，技术密集型和绿色低碳领域成为新的增长点。在方式上，投资、并购与工程合作协同发展，并与国内产业升级紧密联动。同时，对外投资政策与服务体系的完善，为高水平出海提供了有力支撑。
（本文摘选自亚布力中国企业家论坛研究中心编写的《中国企业新出海风险报告(2025)》，内容有删减）
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