转自：中国应急管理
“行刑衔接”为啥不常用、用不好？
• 对刑法中关于危险作业罪的界定需要精准把握，衡量是否存在“现实危险”
• 由国家有关部门出台“裁量权尺度标准”
• 各级部门每年选取发布“行刑衔接”典型案例
安全生产“行刑衔接”机制出台后，对惩治安全生产领域违法行为起到了一定的震慑作用。但不可否认的是，安全生产监管领域当前仍普遍存在检查多处罚少的情况，“行刑衔接”机制在安全生产监管执法中的作用还有待凸显。
这样一个执法利器却不常用、用不好，问题出在哪儿？该如何破解？
首先，对“行刑衔接”的宣传普及和培训尚不到位。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》对哪些行为适用“行刑衔接”，以及如何处理进行了明确规定。然而至今还有很多企业甚至个别执法人员对此十分陌生，以至于有些企业早已触碰刑法却浑然不知，还认为只是一般的行政违法违规行为，思想上重视程度不够。
笔者建议各地借助“安全生产月”以及日常安全检查的契机，加大普法宣传力度，扩大“行刑衔接”机制的影响力。笔者曾印制涉及相关知识的宣传单，在入企检查时主动分发给企业负责人，既当检查员又当普法宣传员，要求企业把这些内容纳入新入厂、新上岗员工安全教育培训范畴，效果很好。
开展好执法人员业务培训。用法、执法的前提是知法、懂法。通过交流，笔者了解到，一些地区在开展“行刑衔接”工作时，采取应急管理、公安联合执法的方式，同时向检察院寻求司法支持。通过采取这种方式，执法人员在查处这类案件时有法律专业人士把关，也认真听取了司法机关的意见和建议，因此办一起案件，就成为一次学习提高的过程，对提升执法业务能力帮助很大。
当前，一些行业监管部门执法人员对实施“行刑衔接”仍有顾虑。“检查多处罚少、只督改不处罚，检查避重就轻、抓小漏大”只是表象，笔者认为这背后可能还存在一种心理：疑难问题一旦“白纸黑字”落在执法文书上，将来企业整改不了，万一出事倒查问责，岂不引火烧身？
某地安全监管执法人员就曾坦言：“在企业发现这类问题，宁可私下告诉企业主赶紧整改也不能写在文书里，这样企业将来真要出事我们顶多算失职，可明明发现问题却没有跟进督办，那就是严重渎职。”处理稍稍复杂一点、有一些难度的问题尚且如此，更何况性质严重、涉及“行刑衔接”的大案要案呢？
因此，笔者建议负有安全监管职责的部门切实为执法人员撑腰，让他们敢于对企业不法行为“亮剑”。例如，积极邀请党委政府领导、监察机关共同约谈企业，争取支持；为一线监察执法人员配足执法记录仪，对于发现隐患、提出整改建议和企业反馈的情况全程录像，留好执法的音视频资料；支持执法人员对各种说情、试图通融的情形说“不”。主管部门、上级领导不能既把安全监管压力传导给基层，又责怪基层执法人员处罚企业是“破坏营商环境”。
笔者在实际工作中发现，精准把握“行刑衔接”中的“过罚相当”原则还存在一定困难。行政处罚一旦明显失当，很可能引发舆论热议。安全监管执法人员对于涉及“行刑衔接”的案件一定要慎之又慎。对刑法中关于危险作业罪的界定需要精准把握，衡量是否存在“现实危险”。
笔者建议，一方面由国家有关部门出台“裁量权尺度标准”，让执法人员在实际工作中有明确的依据。另一方面，各级部门每年选取发布“行刑衔接”典型案例，供执法人员学习参考。同时，在查处涉嫌“行刑衔接”案件时，执法人员应积极主动向检察院、法院、公安等部门进行咨询、寻求帮助，行业监管部门也应鼓励监管执法人员考取法律职业资格证书，从而提高自身法律专业水准，提升执法能力。（朱凯）
行业监管不能让专家唱“独角戏”
• 相关部门可以组织基层执法人员向专家学习日常隐患排查、法律法规、技术标准要求等知识
• 把行业监管部门执法人员推向执法一线挑大梁，让其主动担负执法检查、指导帮扶等职责
• 在现场执法检查过程中，要坚持原则、坚守底线，对发现的风险隐患依照有关法律法规严格进行查处
“五一”前夕，笔者参加安全生产督导检查，一些行业管理部门的监管人员表示，他们大都聘请安全专家来协助开展日常执法检查和安全监管工作，将专家推上前台解决自身人手不足和能力欠缺的问题。这样会不会导致行业监管部门当起“甩手掌柜”呢？笔者不由得心生疑问。
把专家推向前台唱“独角戏”，过度依赖专家“冲锋陷阵”，既有客观上的“不会管”，也有主观上的“不想管”“不愿管”。
笔者认为，专家仅是“外援”，不能代替职能部门执法人员落实监管责任，否则就是本末倒置。因此，行业监管部门只有改变对安全专家的“单向依赖”，让专家与执法人员“各取所需、各美其美”，才能唱响安全交响曲，守好安全执法“责任田”。
要开展针对性强、实战性强的教育培训。安全管理是一门综合性的系统科学，涉及多门类的安全专业知识，不懂装懂或盲人摸象显然是行不通的。既然请了“外援”，就要用好。相关部门可以组织基层执法人员向专家学习日常隐患排查、法律法规、技术标准要求等知识，不断补足理论知识，吸取业务技能“养分”，补齐短板、增强本领。同时，要督促监管执法人员开展执法实战，帮助基层执法人员打牢基础、学以致用，提升自身管理水平，练就“开口能讲得清问题、动手能查得出隐患、执法能用得好法条”的过硬本领，争做“多面手”，夯实安全管理基础。
执法人员要勇于摈弃依赖思维，不断提升专业能力。执法检查具有极强的时效性与目的性，每次遇到的情况、存在的问题、关注的重点可能都有所不同。所以，日常监管执法要敢于破“旧”立“新”，丢掉陈旧惯例、思维定势和路径依赖，摒弃事事“找拐杖”、靠专家的习惯，而应梳理问题隐患，防微杜渐，将影响安全生产的不利因素及时清除。要敢于把行业监管部门执法人员推向执法一线挑大梁，让其主动担负执法检查、指导帮扶等职责。同时，执法人员也要不断总结、积累经验，提升专业技能，开辟监管执法工作新局面。
要组织执法人员开展正风肃纪培训教育活动，培养其敢于动真碰硬的精神，破除人情执法、得过且过等恶劣风气。基层执法人员作为专业安全生产工作者，要坚守自己的职业选择，常除内心“杂草”，严守初心，干好本职。在现场执法检查过程中，要坚持原则、坚守底线，对发现的风险隐患依照有关法律法规严格进行查处。对整改不认真，逾期不整改隐患或者隐患整改走过场等违法违规行为，务必依法查处。同时，要进一步统一执法规范要求和技术标准，经整改依然不符合安全生产条件的，复查一律不予通过。只有严守执法纪律，不踩“红线”、不越“雷池”、不闯“禁区”，切实履行安全监管责任，才能守好安全执法“责任田”。（葛亮）
破解执法中的“急功近利”
• 用活用好异地执法、联合小分队执法等手段。选拔基层优秀执法业务骨干，组建异地交叉执法“人才库”
• 对交叉执法、日常执法“双向打分”，定期通报督查情况，坚决整治执法中的“急功近利”行为
• 建强用好社会监督员队伍，规范社会监督员工作流程，提高社会监督频率，让“找茬”成为常态
如何切实提升应急管理执法质效，有效防范遏制生产安全事故发生？笔者认为，应该聚焦基层执法一线，解决好执法中出现的“急功近利”等突出问题，真正实现执法有力度、有温度、有深度、有准度。
当前基层执法存在几种严重影响优化营商环境、行政执法效能和人民群众获得感的现象，亟须予以高度重视。
“随意”执法。一些执法人员对国家政策、法律法规标准把握不够准确，甚至出现不分情况“一刀切”式执法。
“带着任务”执法。一些地方为了执法而执法，单纯以立案率、处罚金额考核执法工作成效。比如，有的地方直接或变相将处罚金额、“行刑衔接”案件数、立案数列入考核。
“不切实际”执法。有些地方将执法权力“一放了之”，甚至出现下放的执法权限后，基层“接不住”的情况。尤其是一些乡镇有执法资质的人员数量严重不足，且存在专业不对口、业务水平不高的问题，导致“会执法的不能执法、能执法的不会执法”。
执法中的“急功近利”需高度警惕，更需对症下药予以彻底解决。
首先，要充实执法力量，提高执法专业性。通过招聘等方式增加法律相关专业人员比率，同时加强执法专业培训和资质培训，帮助有资格的人员及时考取行政执法资质证书，提升整个队伍的执法专业度。
其次，要优化执法形式，提高执法针对性。要有效破解“人情执法”、执法“宽松软虚”等问题，笔者认为，应用活用好异地执法、联合小分队执法等手段。选拔基层优秀执法业务骨干，组建异地交叉执法“人才库”，由省级层面统一抽调开展异地交叉执法、联合小分队执法。同时，要“把权力关进制度的笼子里”，在开展异地执法的同时，开展督查。对交叉执法、日常执法“双向打分”，定期通报督查情况，坚决整治执法中的“急功近利”行为。此外，加强重大事故隐患整治，对“人才库”成员不定期进行专项培训，更新法规知识体系和案例库，统一标准、统一尺度，确保精准查治、动态清零。
再其次，要完善执法监督体系，提高执法透明度。推动执法效能提档升级，更需要“内外兼修”。笔者认为，要建强用好社会监督员队伍，规范社会监督员工作流程，提高社会监督频率，让“找茬”成为常态，用监督巩固防线，推动执法监督从单纯“内部管理”向鼓励“公众参与”转变。（王梦龙）
听闻执法“闭门谢客”为哪般？
• 相关部门要充分调动企业排查问题隐患的积极性、主动性、自觉性
• 指导服务要将重心放在着力提高企业安全管理人员能力水平上，帮助企业切实夯实安全基础
• 探索建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的统筹协调机制
近日，笔者在与执法人员交流中发现，部分企业尤其是一些小微企业，听说监管部门要来执法立马愁眉苦脸，甚至“闭门谢客”；但一听说监管部门要来指导服务，立马喜笑颜开，“开门纳谏”。为什么反差这么大？笔者认为这跟部分企业的安全现状有关。
首先，部分企业安全意识淡薄、责任不明确。安全基础薄弱的企业，往往将安全生产工作寄希望于监管部门、第三方机构以及专家开展的指导服务上，还美其名曰“让专业的人干专业的事”。但企业才是落实安全生产责任的主体，一旦出了生产安全事故，要追究企业的主体责任，不会因为其与第三方机构或专家签订了安全协议，安全责任就发生转移。何况事故隐患处于动态变化之中，谁对企业安全状况最了解？肯定是企业自身，外部力量只能起到辅助、推动作用，不能喧宾夺主。
其次，部分企业安全管理人员配备不到位、安全措施不落实。安全生产法第二十七条规定，危险物品的生产、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。但现行法律法规中没有明确要求企业配备专职的注册安全工程师，这就导致部分上述类型企业打起了政策的“擦边球”，一名注册安全工程师挂靠好几家企业。这些注册安全工程师平常没有精力挨家挨户为企业提供服务，甚至只在检查人员来检查时才去企业应付一下。配备这样的注册安全工程师能起到什么作用？即使注册安全工程师主观上想把每家企业的安全生产管理工作都抓好，但一个人的精力、能力总是有限的，且每家企业的情况都有所不同，他怎么可能同时兼顾这么多家企业？还有部分企业为了节约开支，挪用、挤占有限的安全生产费用，导致安全投入严重不足。
再其次，部分监管人员执法方式简单僵化，让企业难以接受。笔者曾随执法人员去一家化工企业开展执法检查，企业负责人问了一句：“你们的执法记录仪防爆吗？”执法人员当即很是不快地说：“我们的执法记录仪是统一配的，是不是防爆型的不知道，但所有检查过程要求全过程记录，所以执法记录仪必须带进防爆区域，企业无权阻拦。”见此情形，企业也很无奈，只能听之任之，但是其对执法检查的配合也因此大打折扣。
部分企业对待执法检查和指导服务迥然不同的态度，恰恰反映出当前安全生产执法工作中确实存在需要改进的地方。
企业为什么怕执法？还不是因为自身安全工作做得不到位，担心检查出违法违规行为被立案查处。
那企业又为什么想要服务呢？因为当前各地实施的指导服务大多是免费的，聘请专家的费用也由监管部门承担。企业不需要花一分钱，且指导服务过程中查出的问题隐患通常不被列入行政处罚范畴，只是督促企业及时整改。但长此以往，这种“保姆式”的服务会让企业形成严重的依赖心理，自查自改工作“大撒把”，安全管理主动性下降，进而导致安全生产状况每况愈下。
笔者认为，无论是执法检查还是指导服务，都是安全监管的手段，其目的是督促企业及时消除问题隐患，降低事故风险，提高安全管理水平。因此应该从以下方面加以改进。
首先，相关部门要充分调动企业排查问题隐患的积极性、主动性、自觉性。比如对企业自查出的问题视情况减免处罚，对违法行为情节轻微，能够当场整改的，一定要指导企业及时整改。
其次，指导服务要将重心放在着力提高企业安全管理人员能力水平上，帮助企业切实夯实安全基础。通过举办形式多样的培训班、技能竞赛等方式，全面提升企业安全管理人员能力，发挥行业协会技术优势，对安全基础薄弱企业进行结对帮扶，通过先进带动后进，提升整体安全水平。
再其次，相关部门可以探索建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的统筹协调机制，以高质量执法、高水平服务提升企业安全生产水平。（仲卫）
●来源：中国应急管理报5月10日三版 原标题《执法查不出问题、不敢罚？听听基层人员怎么说》责任编辑：杨安琪
●编辑：董臣
