当地时间2017年12月18日，美国总统特朗普任上的首个《国家安全战略报告》发布，该《报告》以“美国优先”为主旨，以“美国领先”为战略目标，试图确保美国在全球体系中的绝对优势地位。
《报告》反复提及4个国家对美国带来的威胁，但针对中国的倾向非常突出。一是，继续采用“树立假想敌”的论述方式，鼓噪“中国威胁论”，将中国列为“挑战美国权力，试图侵蚀美国安全和繁荣”的主要竞争对手，并吐露了对当年支持中国发展和融入世界体系的悔意。二是，进一步扩大了“国家安全”的范围，明确将经济安全纳入国家安全，并从安全防卫、经济繁荣、世界和平和国际影响等四个方面强调了中国带来的“威胁”。三是，指责中国依靠不公平手段获得技术进步和经济发展，通过“窃取技术”和“实施贸易补贴”等方式削弱美国的技术、国防和经济优势。
与前几任美国总统相比，特朗普版本的《报告》更加忌惮中国的崛起，也空前地重视经济和技术安全，并将其纳入国家安全范围。这显示当局意识到，经济和技术不仅和国防一样，同为综合国力的重要组成部分，也是国防实力的重要支撑，发挥着愈加基础性和长期性的作用。对于美国而言，持续多年的制造业空心化和国际贸易赤字难以支撑屡创新高的军费开支预算，高新技术优势的收窄也意味着军事实力的领先优势遭到削弱。在加入世界贸易组织之后的15年时间内，中国的经济和技术竞争力快速提升，客观上改变了全球体系中的力量对比格局，尤其是缩小了与美国在综合国力和国际影响力的差距，让美方感觉其唯一超级大国地位受到挑战。
总体来看，全球和平发展的总体方向没有改变，各国之间尤其是新兴大国和主要发达国家的联系将进一步加深，未来一段时期，美国仍将与中国保持频繁经贸往来、人文科技和安全交流。与此同时，在安全战略导向的驱使下，美国可能会投入更多精力牵制中国的崛起，在军事防务、地缘政治的基础上，更加侧重对经济贸易和技术发展的制约。
作为两国经济、产业、资本和技术交流的重要渠道，中国对美国的直接投资将会受到美国安全战略直接且深入的影响。2008年金融危机之后，全球跨境直接投资持续萎缩，尽管近几年有所反弹，但仍未恢复到危机之前的水平。然而，金融危机以来，中国对美国的直接投资总体保持高速增长，由2008年的4.6亿美元增长到2016年的169.8亿美元，在9年间增长了近37倍，如果纳入境外融资的部分，中国对美直接投资规模将更为庞大、增速更快。
中资企业投资美国的动机和方式是多元化的，在实现自身技术提升、市场拓展、品牌提升的同时，对改善美国企业财务状况、为美国当地创造就业岗位都发挥了积极作用，但也引发了美方技术流失、核心资源失控、安全受威胁等担忧。
预计未来几年，美国将总体维持“外资友好”的市场环境，同时针对中资企业并购高速增长的情况，基于“有利于本国”的原则，对外资管制相关政策进行调整，进而对中国投资产生一系列影响。
从投资方式来看，与并购相比，中资企业在美国开展绿地投资遭遇的阻力更小。美国外资管理部门看待中资企业并购的心态是矛盾的，一边是改善了困境企业的财务状况、保住了大批工人的就业和大量的政府税源，一边是掌握了知名企业、重要设施和先进技术的管理支配权。由此，近年来，美国外国投资委员会（CFIUS）收紧了对中资企业并购的安全审查，部分企业因遭遇审查或否定裁决而被迫放弃交易。相比之下，中资企业在当地绿地设厂，依靠自身资金、技术、管理将企业“从无到有”地建设起来，不仅创造了就业、盘活了欠发达地区的经济，也不涉及对当地既有核心资源和资产的控制，被视为“有利而无害”的投资行为。此外，特朗普政府正通过减税、加息等方式积极创造有利条件，推动制造业回流。近期来看，中资企业赴美绿地投资不会受到美方安全战略的阻碍，反而可能还会在多重政策的驱动下呈现增长势头。但长期来看，如果美国政府的“单极主义”和对抗思维持续升级，也不排除外国投资监管部门将外资绿地投资纳入审查范围，以限制外国企业使用当地高技术人才等关键资源。
从并购的领域来看，除了关键基础设施、关键技术等传统敏感部门外，中资企业对美国商用高新技术领域的并购将面临越来越多限制。一方面，特朗普政府已经明确将经济安全纳入国家安全范畴，并将防范技术外溢、保持技术优势作为维护美国经济繁荣的重要手段。另一方面，当今世界，科技在军事国防中发挥越来越重要的作用，国家间的军事实力竞争最终转变为军事科技的比拼。在美国，商用技术和军用技术交叉与融合较深，特别是在2015年卡特担任国防部长之后，国防部门与科学家、企业科研人员的联系更加紧密，大量掌握先进技术的商业企业融入美国军事装备、技术的供应和服务体系。在美国外资监管部门看来，中资企业并购美国商用技术企业，将直接或间接触碰其军事技术。为确保所谓的“经济安全”“国防安全”，美国国会、外国投资委员会（CFIUS）等可能会对中资企业并购高新技术企业施加更多限制、实施更加严苛的审查。在商用高科技领域中，美国外资监管部门将更加关注电子信息、互联网、大数据、人工智能等热点技术领域的外资并购交易。近来，中资背景并购基金Canyon Bridge Capital Partners收购芯片公司莱迪思半导体、蚂蚁金服收购速汇金、TCL收购电子产品厂商Inseego等交易都因遭到CFIUS的否决或者拖延式审查而被迫终止。
从投资者身份来看，未来美国对中国国有企业赴美投资的准入限制将进一步加大。依据美国《埃克森—佛罗里奥条款》《2007外国投资和国家安全法案》，外国政府企业或受外国政府控制的企业并购美国企业必须接受CFIUS的调查。但在开展并购调查时，CFIUS会重点考虑并购企业所在国与美国的关系及两国在反恐等方面合作情况，对不同国家的国有企业采用区别化的评估标准和调查强度。特朗普国家安全战略将中国列为主要对手，指责中国通过非市场化手段开展竞争，也反复强调加强与“志同道合”盟友的经济合作。这将驱使美国外资监管部门强化“以国别评判安全威胁”的倾向，对中国国有企业采取更加歧视性、针对性的审查。
作者单位为商务部国际贸易经济合作研究院
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