公债是双刃剑，适度最关键
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梁发芾
近日，社科院经济所所长谈到当前的财政赤字的时候说，2016年中国实际赤字远超10% 。另外，媒体也报道，2017年1月初，财政部曾分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委，以依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。
这些信息直接或间接地说明目前我国的赤字和债务问题不容乐观。一些地方政府仍然在钻空子违规举债，不断积累债务，推高债务风险。
政府年度财政收支的缺口或者入不敷出的差额叫做赤字，弥补赤字的主要办法就是举债。各级政府的债务可以笼统地叫做公债。有意思的是，在中国古代历史上，朝廷或政府从来不借债。所以说，无论是赤字还是公债，从中国财政史的角度看，都不是土生土长的，而是舶来品。那么，中国古代是怎么处理财政收支缺口的呢？
中国古代财政当然会出现入不敷出的时候，但弥补缺口的办法，不是靠举债，而是靠以前的积贮。积贮是花过去的资源，而借债是花未来的资源。中国古代非常重视积贮。《礼记·王制》说：“国无九年之 蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄 曰国非其国也。”西汉著名的政治家贾谊在《论积贮疏》中说：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？以攻则取，以守则固，以战则胜。怀敌附远，何招而不至！”中国古代遭遇突发事件如战争、救荒、治水等需要紧急增加开支时，依靠的是平时的积贮而不是发行公债或向社会借贷。中国古代民间借贷行为虽然非常普遍，周代末代国王周赧王也曾经债台高筑，但周赧王之后的政府借债基本销声匿迹。
中国古代遇到战争和救灾等亟须财政投入的时候，既可能动用老本，靠之前积贮以救急，也可能临时加税，也可能两者并举。汉朝初年文景之治之时，朝廷积累了大量财富，“京师之钱巨万,贵朽不可校；太仓之栗陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”这样丰盈的积贮，是汉武帝对匈奴发动战争的本钱，但兵连祸结，劳民伤财，祖先积累的财富很快被花的精光，汉武帝只好通过加征算赋口钱，实施算缗告缗，推行盐铁专卖等办法筹集战费。与汉朝相类似的是，清朝建国后，历经康熙雍正乾隆的所谓“盛世”，积贮了大量财富，到乾隆年间户部银库存数达到六七千万两白银，乾隆43年曾达到8340万两。正由于有如此充盈的积贮，才保证乾隆和嘉靖年间一系列军事行动的胜利。当然，清朝数次大规模战争最终耗尽了数朝的积累，尤其在经过白莲教以及第一次鸦片战争打击后，大清终于把祖上的积贮花得干干净净，到了太平天国战争的时候，大清朝已经没有什么积贮可以用于战费。
中国古代王朝遇到战争这类需要巨大财政支持而积贮不足时，就只有通过加征税收以解财政困局。如明朝末年持续进行与后金的战争，与李自成农民起义军的战争，军事开支巨大而国库如洗，不得不加征辽饷、剿饷和练饷，但赋税的征收有一定的周期且受到数量的限制，不可能在短时间内快速筹集到足够的收入，所以，临时加派赋税以应对战争，是非常被动、低效的选择，明末也因为加征“三饷”而更加激化了各种矛盾，加速了政权的灭亡。同样，清朝虽然吸取前朝教训积累了大量财政盈余，但是一系列战争消耗了盈余，到了太平天国时期仍然没有足够的积蓄以应对战争，只好通过征收厘金以及其他苛捐杂税等解决战费问题。这不但存在缓不济急的严重问题，而且不断增加的苛捐杂税同样造成百姓离心离德。
中国古代王朝宁可通过在平时积贮财富而不是靠举债以应对战争等不时之需，是中国古代财政的一个非常重要的特点。中国传统上认为举债是“寅吃卯粮”“饮鸩止渴”的不良行为。不能举债，对于政府的财政行为是一个巨大的约束，因为政府只能通过自己能够征收到的税收，以及对以往征收到的税收的节余，以应对突发事件对财政的需要。不能举债的传统一定程度上对统治者的横征暴敛构成约束。但不能举债也是一种非常僵化而刻板的财政陋习，在面对突发事件尤其战争等事件需要立即筹集大量资源以应对的时候，不能举债就完全是一种作茧自缚的自杀行为。
与中国古代这种特点相比，欧洲财政史的特点之一，就是一旦遇到战争等不时之需，国王首先能做的就是举债，举债是欧洲中世纪及其以后应对战争筹集战费的最常见手段。在欧洲中世纪，国王要靠自己的收入养活自己，一般情况下不能向公众征收，只有在遇到战争必须筹集战费的时候方可开征新税以作为对战争债务的担保。在欧洲历史上，政府举债是常态，征税则是非常态，征税是为了偿债，而一旦债务还清，税收也就停止。在欧洲，决定战争胜负的往往是能否以更低的利率迅速举借更多的债务。这种情况一直延续到两次世界大战，两次世界大战中交战各方都举借了天文数字的债务以用于军费。
中世纪欧洲国家为筹集战费而举债的行为，后来就发展为完善的公债制度，并形成完善的债券市场。这种做法后来还传向全世界，在晚清时传入中国。晚清在镇压太平天国运动的时候尝试举借了少量外债，在左宗棠平定西北回乱时就举借大量外债，在修建铁路需要巨量投资的时候，也使用了大量外债。甲午战争失败后，大清政府尝试面向国内借款或发行国债，如“息借商款”“昭信股票”和“爱国公债”。到了中华民国的北洋政府时期，财政收入捉襟见肘，入不敷出，北洋政府几乎是靠举借内外债才能够维持正常运转，而地方政府以及割据军阀也罢发债当成最重要的筹集资金的手段。面对举债筹资带来的便利，民国时期的中央和地方政府食髓知味，不能自制，几乎成为债务的奴隶。这样，从历史上坚拒举债到完全依赖债务，中国财政史发生了惊人的逆转。这种逆转中所包含的祸福得失，确实值得认真研究探索。
债务是一种手段，巧妙利用债务融资，可以给国家、企业、家庭或个人带来非常大的便利和效用，正如人们常说的美国老太太靠举债买房子而中国老太太靠攒钱买房子的故事所昭示的，善于利用债务是经济社会发展非常重要的手段。但是，举借债务的关键在于适度，超过必要的限度后，债务就是毒蛇猛兽，举借就是饮鸩止渴，人们就会被债务毁灭。
但无度举债正是人性的软肋或者弱点。积累财富需要严格约束当前的消费，是一件痛苦的事情 ，而透支未来则更加轻松，因为未来偿债的义务，或许落到我们的后代而不是我们个人身上，即使由我们未来偿还，那也是未来的事情。无法遏止当前消费享乐的欲望，无法拒绝透支未来的诱惑，不但个人如此，国家和组织更是如此。从目前情况看，过度举债已经是全世界共同面对的大问题。东南亚、拉美以及欧洲的不少国家陷入主权债务危机之中，不能自拔。美国从建国之时就高度警惕债务并严格控制政府赤字和债务，实行预算平衡，但现在也是债台高筑，虽然国会制定了最高债务限额，但此上限一再被突破。
适度举债，对债务保持足够的警惕，将债务水平控制在适度水平，是非常困难的任务。即使在一些西方国家，债务问题也变得难以控制，因为政治家为了取悦选民更加倾向于发债而不是增税，短视的选民们宁可拥护政府举债搞搞福利而不愿意将福利降下来。从世界范围的情况看，约束政府无度举债，比约束政府无度征税，更加困难，因为税收的痛感是立即可以感受到因而可以立即被抵制的，而债务在当前是无痛的，因而更加具有迷幻性。
责任编辑：李坚 SF163
