河南清理烂尾新型农村社区 “拆村并居”后遗症待解
刘永
一场恢宏的“拆村并居”工程，在其鼎盛时期曾覆盖全国二十多个省市。
但这项工程进入实际操作层面时则大多进展缓慢，甚至出现烂尾现象。这种后遗症如何消除，成为新的问题。
河南方面最先做出明确行动。三个月前，河南省委省政府召开会议，要求多个厅局委针对新型农村社区烂尾现象拿出解决方案。不过迄今尚无实质性方案出台。
麦田中的烂尾楼
2017年的第一周，中原大地沉浸在雾霾中。
河南省许昌县陈曹乡柏杨村旁边的麦田里，20多栋楼与生锈的塔吊相伴而立，社区到处是废弃建筑材料和生活垃圾。
这处社区占用了柏杨村二三百亩地，其中就有村民齐长友的七亩。新农村社区建设让他全家仅剩一亩地。乡政府承诺以1000元或1000斤小麦来作为占用村民每亩耕地的补偿，不过每年都没有及时发放。
齐长友对于社区长期占用耕地而又荒废，非常不满。一些村民眼看着撂荒感觉可惜，在楼间空地开了荒，重新种上了小麦。
柏杨村共有5000口人，大部分在外打工。尽管已经临近年关，但村里仍旧冷冷清清。
5年前，柏杨社区与陈曹乡规划中的另外5个中心社区一道，担负着将全乡73个自然村全部拆除、将6万多人搬进来的重任。
拆掉村子后腾出土地复耕，置换成建设用地。通过将多个村子拆迁合并成较大村庄，节约耕地用以置换建设用地指标，以达到耕地总量不减少的目的——这是过去多年落实拆村并居的重要驱动力。
但陈曹乡政府很快就陷入无法将这项政策执行下去的尴尬境地。矗立在麦田中的6个新型农村社区，几近烂尾，杂草丛生，垃圾遍地，不但无法节约耕地，反而严重浪费了耕地。这已经成为河南许昌县陈曹乡政府的一块心病。
不仅仅许昌县陈曹乡，河南平舆县东皇街道办段营社区，100多套两层别墅已初具规模，然而却空无一人。在多年前建成后却一直“撂荒”闲置——这是河南在推进城乡一体化中遭遇的尴尬，“老村拆不掉、新社区变‘空心’”。
据不完全统计，2011年至今，河南全省先后开建的新型农村社区达2000个。新华社报道称，2013年以来，河南省有1366个新型农村社区停建，直接损失600多亿元。
拆村并居推动力
河南的 “拆村并居”在2010年前后提出。
国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。《办法》规定，各地农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积的建设用地。
该政策得到地方政府的积极响应，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。
这一本意在于推动新农村建设的好政策，却被一些地方政府“曲解”，演变成地方政府“以地生财”的新途径。
河南是农业大省，天下粮仓。截至2015年底，全省常住人口城镇化率为46.6%，低于全国城镇化率9.5%。如何快速提升城镇化率，成为一段时期河南主要的努力方向。
郑州大学一位城镇化研究专家表示，对地方政府与开发商而言，这等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，还可以不突破中央规定的18亿亩耕地红线。
2010年中央一号文件明确规定：“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有。”但事实上，如果真要认真落实这一文件精神，地方政府将失去“拆村并居”的动力。而这个动力主要在于置换城乡用地增减挂钩，以腾出来的土地用于建设用地。
几年过去，包括许昌在内的许多地方政府在缺乏产业支撑的情况下，盲目开建新型农村社区。在实施过程中出现片面追求建设用地指标、强迫农民上楼等情况，时常被媒体报道。
这场被戏称为农民“被上楼”的“拆村并居”运动曾在二十多个省市进行。至今仍在许多地方继续。2016年初，河北省就宣布计划在未来5年内将5000个村合并建成1000个中心村，优化村庄布局。
早在2011年，全国政协经济委员会副主任、原中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文就在政协会议上表示：城镇的发展，要按规划进行，落实最严格的节约用地制度，不要在农民的土地上打主意。
陈锡文说，单纯为了增加城镇的建设用地指标而到农村去“拆村并居”，违背经济社会发展规律，后患无穷。
解决后遗症
这种“后患”已被政府认识到。2016年10月29日，河南省委省政府召开会议，要求各厅局积极配合，拿出解决方案。此前不久，中央巡视组刚刚给河南省委反馈了巡视情况。
河南省委一位知情人士称，对新型农村社区村庄的遗留问题也是落实中央的具体要求。
河南省住房与城乡建设厅村镇建设处一位官员告诉记者，河南省委省政府对拆迁并居的遗留问题非常重视，在2016年10月份召开的会议上，要求各厅局积极配合，拿出解决方案。牵头单位是河南省委农村工作办公室。这次会议并未邀请媒体参加。
早在2014年，河南省委农村工作办公室就对全省进行摸底调查，并明确要求：已经开建的要尽快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共设施，确保农户搬迁；尚未开工的则要重新论证，在城镇规划区外不允许再建新型农村社区。
记者从多个渠道了解到，解决烂尾社区的一种措施是变更规划，由原来的耕地变更为建设用地，在法律层面合法化，颁发房产证允许房屋自由买卖，在市场上消化掉。
但有体制内人士对此可行性表示怀疑。许昌县政府一位干部告诉记者，农村大量人口外流，有经济能力的多选择在外地置业，基本上在村里都有自己的房屋和院落，新增住房需求较弱。
《中国经营报》记者接触的多位村民的态度呼应了上述干部的担忧：价格是重要原因，但是最根本的原因在于农民都不缺房子住。
“就算建好达到入住条件，哪怕每平方米500块钱也不住，”顿了顿，齐长友说，“如果不强制农民搬进去的话。”
河南省委农村工作办公室农村改革处一位官员告诉记者，各地农村社区建设模式、群众意愿都不一样，解决途径也不一样。并不是所有的社区都要以改变土地性质来解决，河南省里提出“一区一策”。
许昌县委办公室副主任张晓山告诉记者，县里领导对这个事情很重视，也意识到存在很多遗留问题，不久前专门开会研究过。不过许昌县方面始终未回复如何处理，《中国经营报》记者了解，河南省其他地市也尚未有具体处理措施出来。
就在“拆村并居”后遗症渐显，时局变幻之间，河南农村建设路径已悄然发生了变化。
河南省2013年启动“美丽乡村”建设试点工作，提出重点培育建设美丽宜居小镇、中心村及特色村。2016年，河南省财政拿出52亿元作为奖补资金，实施562个美丽乡村建设项目。
记者注意到，目前“新农村建设”和“拆村并居”已经从官方文件中悄悄去除，被“美丽乡村”替代。但“拆村并居”后遗症依然待解。
