“混改”关键在细则与立法
本报记者 齐庆华报道
9月13日，酝酿多时的国企改革顶层设计方案落地，混合所有制改革依旧是市场关注的焦点。
中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》)中有关深化国有企业改革重要途径的混合所有制经济的表述：要以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标；要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。
而彼时，北京、上海、四川、重庆、广东等多个省市已经率先出台了国有企业改革相关文件，也设立了各省混合所有制改革的目标。不过，目前来看，混合所有制改革步伐依然缓慢，发展仍存在一些亟待解决的问题。
让企业回归市场
所谓混合所有制，经济学的理解为，企业的资本结构由两种或者两种以上的不同性质的资本构成，而不是由单一性质的资本构成。
“混合所有制也就是混合经济。”中国社会科学院经济研究所研究员张曙光指出。
国务院国资委研究中心咨询部部长张春晓也表示，经济的发展，不仅仅只有国有经济，也不仅仅只有集体经济，也不仅仅只有非公有经济，一个经济的发展一定是混合经济。“积极有序地发展混合所有制经济，所有经济在一个平台中运行，一个市场中运作。所以在下一步的国企改革中，要稳妥推进混合所有制经济发展。”
2013年11月12日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要积极发展混合所有制经济。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。
此外，十八届三中全会也明确指出，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。
今年政府工作报告中，对“混改”做出了重大改变：由去年的“加快发展混合所有制经济”变为“有序实施国有企业混合所有制改革”。
在张春晓看来，混合发展的目的，必须有利于国有资本放大功能、保值增值、增强活力，必须有利于引进的非公资本优势互补、取长补短、激发活力，要实现“1+1>2”的效果，绝不能因混合而混合，因发展所有要求发展而发展。
事实上，混合所有制在盘活国有资产存量、促进国民经济快速增长方面的作用非常显著。不过，有分析也指出，作用的前提必须使资产从停滞状态转化为运动状态，而要如此，资产就必须顺利流通，必须市场化。
作为国民经济的重要组成部分，国有企业要成为真正的企业必须走市场化的道路。按照十八届三中全会的要求：“必须适应市场化、国际化的新形势，进一步深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。”而只有有序发展混合所有制，才能让企业逐渐回归市场。
“混改”进行时
作为国企改革的顶层设计，《意见》的出台为国企改革指明了新的方向，也对混合所有制改革提出了新的要求。
《意见》提出，要引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励非国有资本投资主体通过多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。
其中，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域加快向非国有资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的项目；开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。
此外，《意见》还鼓励国有资本、国有企业主动出击，发展混合所有制经济，在一些重要领域壮大国有资本、国有企业。
有分析就指出，《意见》出台，意味着国企改革“1+N”方案中，“1”顺利落地，而未来“N”个配套的方案有望陆续推出。
据悉，自去年以来已有上海、北京、天津、四川、江苏、重庆、江西、山东等超过25个省市出台了地方国企改革相关文件。其中混合所有制改革均为重要内容。
记者了解到， 2014年广东颁布的《关于全面深化国有企业改革的意见》中提出，到2015年，广东要全面完成国有企业公司制改造；到2017年，混合所有制企业户数比重超过70%。
除此之外，其他省市对混合所有制也提出了具体的目标。比如江西省提出，到2020年使70%左右的国企发展成为混合所有制经济；河南省提出，到2020年全省混合所有制企业比重达到80%以上；浙江省则表示，通过3年至5年使“省属企业混合所有制企业户数比重达到75%”。
从行业领域来看，《意见》中提到的各领域也都积极出台了“混改”的政策。以新一轮油气总体改革为例，9月14日，在国新办发布会上，相关负责人表示，混合所有制改革是中国天然气定价机制走向市场化的必经之路。该负责人透露，今年将发布油气改革计划，到年底还将公布一个混合所有制改革计划，在能源(石油、天然气、电力)等进入门槛较高的领域，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。
同样，混合所有制改革也是通信业改革的关键。据记者了解，早在2013年5月，工信部就出台了《移动通信转售业务试点方案》，电信市场也随即逐步向民营企业开放。有国资委相关人士披露，此轮央企改革触碰到了电信业改革的痛点，即将国资企业划分为“公益类”、“商业类”。
据悉，去年，中国电信旗下一家子公司股权改革，部分民营资本进入。有分析也指出，目前电信业向民资开放已经逐步从移动网络虚拟运营扩大至放开宽带接入网市场。
事实上，对国有企业进行分类，明确不同企业的功能是混合所有制改革的基础。
今年政府工作报告中提出，准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。而此次《意见》中也明确提出，分类推进国有企业改革，划分国有企业不同类型，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。
16日，发改委副主任连维良在解读《意见》时指出，混合所有制改革要区分“已经混合”和“适宜混合”的国有企业。“对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制的作用。坚持因地施策、因业施策、因企施策，坚持宜独则独、宜控则控、宜参则参，坚持不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，不下达指标，成熟一个推进一个。”
“发改委牵头制定了国有企业发展混合所有制经济、国有企业投资项目引入非国有资本等文件。”连维良表示，国企国资改革的系列文件正在陆续出台，其中，混合所有制改革方案今年底之前应该能出台。电力体制改革的6个配套文件正在加快审议的程序，不久也将出台。石油天然气等其他重点行业改革正在抓紧研究制定方案。
细则定成败
目前，混合所有制改革已经成为国企改革的主要途径和方向。不过，从十八届三中全会以来，混改的步伐迈的并没有市场所预期的大。
北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华接受《中国产经新闻》记者采访时坦言，从十八届三中全会到现在已经两年了，混合所有制推动的力度非常小。政府的热情非常高，各省份也出台了国企改革方案，其中包括混合所有制，但是企业没有动力。
在高明华看来，其中存在三点障碍需要解决。“一是，国企的分类尚不清晰。”他对记者分析道，“并不是所有的国企都适合发展混合所有制，只有竞争性的企业才适合发展混合所有制，公益性的不适合，在这个分类没有确定之前，企业不好推动混合所有制改革。”
“中国的国有企业功能不是单一的，并非纯粹的只是竞争性的或者只是公益性的，在我的调研当中，很多企业并不明确自身的分类，功能并不单一。”高明华补充道，目前来看，政府对企业的定位和企业自身的定位不统一，这种情况下，需要一个过程，只有将竞争性企业中公益性的功能剥离之后才能再进行混合所有制改革。
除了分类不清晰，企业怕被戴上“国有资产流失”的帽子是阻碍国企混合所有制改革的另一个重要障碍。“对国有资产流失目前没有科学的定位，更多的是主观的判断。”高明华告诉记者，在市场比较成熟和透明的情况下，国有资产是否流失由市场决定，但是我国没有这样的市场，这种情况下就需要人来判断，但是人的判断就会比较主观。
同时他也提醒，在我国二级市场的价格不能反映公司真实的绩效的情况下，非上市公司来说更容易被戴上国有资产流失的帽子。“对于非上市公司来说，他们的价格基本靠资产评估，但是被评估的企业和评估机构存在利益关系，很难做到中立，这样的情况下一不小心就可能被戴上国有资产流失的帽子，这也反映出了市场不完善、不成熟。”
除上述两个原因之外，民营企业的担忧也成为“混改”裹足不前的重要原因。事实上，民营企业进入以后只能做中小股东，在我国仍没有保护中小股东权益法律的情况下，企业要保护自身的利益必须做大股东，但是国有企业又不让民营资本做大股东。“这样民营资本就有很大的担忧，怕自己的利益被控制，得不到保证。目前民营企业仍在观望，它并不是不想而是不敢进。”高明华强调。
实际上，无论是政府工作报告中还是此次《意见》中，在国企分类、投资者保护以及防止国有资产流失方面都做出了说明。
不过，在高明华看来，对解决上述三大障碍的规定目前仍不够具体和细化。他举例告诉记者：“比如，提到了分类，但是分类不明确；也提到了防止国有资产流失，但是怎么来判断是不是国有资产流失是模糊和不明确的；也提到了中小投资者保护，但是怎么来保护以及怎么能够保护并没有提到，尤其是没有提到通过立法来保护中小投资者的利益。”
从此次《意见》来看，其中规定“混改”不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。不过，在高明华看来，不设时间表意义并不大。“推进混合所有制改革关键还在于解决上述提到的三大障碍，只有把三大障碍解决了才能解决混合所有制过程中的一些问题，才能继续推进下去。”
因此，在高明华看来，顶层设计出台以后仍需要细则的进一步出台。事实上，去年3月，国家主席习近平在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时就强调：“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”
除此之外，高明华也建议加快市场立法。他告诉记者，目前已经提出来要保护中小股东，但是这是政策，政策不稳定仍需要立法来保证，只有立法了，民营企业才不惧怕当小股东。现在因为缺乏应有的立法，使得中小股东不敢进入，但是中小股东不进入国有企业混合所有制就很难继续推行。“混合所有制不是一个短期内能够解决的问题，它需要时间的磨合，包括立法的完善，这需要有一个过程。”
责任编辑：郭一晨 SF160
