再质疑民航发展基金
法治周末见习记者 沈佳苗
由机场建设费“变身”而来的民航发展基金已经征收了两年有余，仅2012年4月至2013年年底，这项基金的收入就超400亿元。然而，这笔基金征收的理由、法律依据都备受质疑
经常需要乘坐飞机往返于全国各地的王山，是个实实在在的空中飞人，每年都要支付一大笔的费用在机票上。
近日，王山发现机票费用中的航空燃油附加费下调了不少，可细心的他也发现，在每次购买机票时自己其实还需支付一笔50元的民航发展基金，而这笔钱的征收金额近几年却一直没有什么变化。
“为什么我需要支付民航发展基金？收费的依据是什么？”王山说。
而事实上，这样的质疑并非来自王山一个人，近年来对民航发展基金的类似质疑频频出现。
资料显示，王山说的民航发展基金，前身是民航机场管理建设费。但在2012年时，财政部印发了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(以下简称《办法》)，其中称：自2012年4月1日起，将原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。
《办法》称，民航发展基金的征收标准为：乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)。
根据财政部2012年全国政府性基金收入决算表和2013年全国政府性基金收入决算表显示，财政部征收的民航发展基金在2012年和2013年一共高达483.89亿元。
那么，究竟财政部征收民航发展基金的原因是什么？是否有相关的收费依据？针对社会各界对征收民航发展基金的反对声音，是否应该考虑将其取消？
应不应该征收
“民航发展基金相较于之前的民航机场管理建设费只是换了一个马甲，因为其在征收标准、用途方面，与机场建设费没有区别。”全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对法治周末记者说道。而他曾在2012年全国两会上，提交了建议“取消机场建设费”的议案。
《办法》中显示，民航发展基金属于政府性基金。
中国政法大学税法学教授施正文在接受法治周末记者采访时表示，政府性基金的性质属于政府收入。政府收入分为税收收入和非税收收入，其中非税收收入包括政府性基金收入和罚没收入等。
那么，这项关系社会大众切身利益的基金，究竟为何开征？
“当时在机场建设费上，国家投入比较少。为了促进民航经济的发展，国家则让每个乘客支付一笔费用，因此二十多年前征收民航机场管理建设费有一定的道理。”叶青向法治周末记者表示。
但是，针对目前依旧在征收的民航发展基金，叶青则认为不合适再征收。“二十多年过去了，各地机场的建设也日趋完善，现在有些航空公司是上市公司，本身就有其盈利模式，因此不该通过这种方式来增加‘利润’。”
“现阶段继续征收民航发展基金就是相关部门不愿意放弃这块‘大蛋糕’。”中国社科院法学研究所副研究员贺海仁向法治周末记者分析道。
而根据财政部公布的数据显示，2013年民航发展基金收入为252.63亿元。
北京市两高律师事务所律师董正伟也曾质疑民航发展基金收取的原因。
“尽管民航发展基金的用途之一是为了支持建设中西部小机场，但中西部小机场不可能年年都在建设。另外，一个小机场从开工到竣工，一般情况下没有几年不可能完成，而有些地区人烟稀少，建设小机场根本就毫无意义。”董正伟对法治周末记者表示。
但是，支持收取民航发展基金的民航法专家、中国民航管理干部学院航空法研究中心副主任刁伟民则对法治周末记者表示：“中小机场需要民航发展基金的支持，公民的出行权利是平等的，不能因为住的地方偏僻就只能选择公路或铁路运输方式。”
“社会大众不能只看到航空公司的赚钱航线，航空公司飞落后地区的支线机场的航线往往是亏损的，同样离不开民航发展基金的支持，否则这些地区的居民乘坐飞机出行的权利就得不到保障。”刁伟民向法治周末记者解释道。
另外，刁伟民教授对法治周末记者说：“我国现在通用航空的发展水平不高，从民航发展基金中拿出一部分钱来支持通航的发展是很合理的。”
通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾等方面的飞行活动。
征收合不合法
除了质疑征收民航发展基金的理由是否充分，不少航空乘客还想要了解其征收的依据到底是什么？基金征收的过程是否合法？京衡律师集团上海事务所律师王录春便是其中之一。
“早在2012年5月，我就向财政部提出公开申请，要求对方公开两个文件：《民航发展基金征收使用管理办法》的制定依据；财政部、民航总局通知征收民航机场管理建设费的依据。”王录春对法治周末记者说。
对此，财政部曾回函答复称：“申请的信息不属于依申请公开政府信息的范围。”王录春的请求被拒绝。
之后，2012年7月17日，王录春向财政部提起行政复议，但结果依然是：维持不公开决定。
2012年9月19日，王录春向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销财政部《政府信息公开告知书》，《政府信息公开告知书》的内容是决定不公开王录春要求财政部公开的两个文件。最终财政部虽败诉，但仍拒绝公布民航发展基金征收的相关依据。
之后，王录春再次将财政部诉至法院，“要求撤销他们败诉后做的答复”。
2014年7月2日，北京市一中院公开审理此案。“财政部的抗辩理由仍是‘征收依据属于国家秘密，不予公开’。”王录春对法治周末记者说。
另外，法治周末记者也曾发函至财政部了解民航发展基金的收费依据，但截至发稿前并未收到回复。
尽管有非航空业人士表达了对民航发展基金的种种不满情绪，但是也有不少业内人士和专家认为，民航发展基金的收取在法律上是经得起推敲的。
“民航发展基金从法律上来讲是有法律依据的，财政部印发的《政府性基金管理暂行办法》(以下简称暂行办法)规定，设立政府性基金经过国务院批准即可。民航发展基金是属于财政部等有关部门协商以后，经由国务院同意设立的基金，并纳入中央预算，符合设立政府性基金的规定。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对法治周末记者说。
刁伟民对法治周末记者解释，根据《中华人民共和国民用航空法》第四条规定，国家扶持民用航空事业的发展，鼓励和支持发展民用航空的科学研究和教育事业，提高民用航空科学技术水平。“从这个规定可以看出民航业的发展需要国家的扶持，需要有资金来源和支持，征收民航发展基金是必要的。”
但是，贺海仁则认为这是对民航法相关条款的误解。“如果按照这个逻辑，所有扶持民航事业的钱都应该由老百姓来出。国家有吸取财政收入的能力，但是必须都法定化。扶持民用航空事业的发展可以通过税收等方式来扶持。”
“即使存在暂行办法，但是民航发展基金依旧存在合法性的问题。仅以财政部的一纸规定和国务院同意后就开始征收民航发展基金，违背法治的基本原则，即法律保留原则。”北京大学法学院副院长王锡锌对法治周末记者表示。
法律保留原则，是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。
中国航空法律服务中心首席专家张起淮对法治周末记者表示，“纵观我国民用航空法以及其他国家法律、行政法规，并没有一处提到‘民航发展基金’，上位法的缺失使得该基金成了无源之水，无根之木”。
“另外民航发展基金的征收违反了法律禁止自我赋权的要求，无论是相关部门还是政府，通过自我下发的红头文件来规定自己有收费的权力，本质上就是自己给自己赋权的行为，这样做不可能将权力关进制度的笼子，违背了对公权力进行必要约束的基本要求。”王锡锌对法治周末记者表示。
对此，王录春表示赞同：“2000年出台的立法法第九条规定，国务院就‘对非国有财产的征收’事项的部分立法权，需全国人大(或常委会)的明确决定进行授权和通过制定行政法规的方式实现的双重要求。纵观民航发展基金征收的过程中，立法法第九条的两项要求无一符合，因而认定其‘非法’的法律逻辑应当清晰可辨。”
更换收费名头是否需要听证
“即便民航发展基金的征收是合法的，那么在财政部将收费名头由机场建设费改为民航发展基金时是否需要经过听证？”王山在接受法治周末记者采访时还表达了自己的另一层疑问。
“对民航发展基金的征收是需要进行听证，根据《规章制定程序条例》第十五条：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。”董正伟对法治周末记者说，
“如何制定收费标准社会大众不了解，目前应该只有制定该项标准的人才知道。”王录春对法治周末记者说。
然而，王锡锌则对法治周末记者表示，制定标准的过程可以有听证环节，但其实听证解决不了任何问题。因为现在听证的方式就是均衡地选择一些代表，而他们并不具备专业知识，只能回答是或者不是。其实听证是要解决定量的问题，不能解决是与不是的问题，定价的核心问题是算账。
王锡锌对法治周末记者指出，现在对于财政部是否有权力征收民航发展基金还存在疑问。如果财政部有权力去征收民航发展基金的话，那么在制定收取标准时，需要理性和科学的定量化计算，需要引入成本和收益。
另外，施正文向法治周末记者介绍：“如果要征收政府性基金，就需要提升相关法律的层级。”
施正文向法治周末记者解释，提升法律层级第一步是需要做到让国务院以行政法规的层次来征收基金，然后将征收对象、征收费率和征收程序，作出明确和合理的规定，便于执行。接着政府再依据行政法规来制定相关的基金征收政策。
“十八届四中全会提出重大行政决策出台前需遵循法定程序，显然《办法》属于重大行政决策。那么它需要做到第一公众参与；第二专家论证；第三风险评估；第四合法性审查；第五集体讨论，争取科学立法和民主立法。”施正文对法治周末记者说。
是否应该取消
既然社会对民航发展基金的征收颇有微词，那是否应该将其取消？
“以前经济发展水平有限的情况下，向社会大众去征收一笔机场建设费可以理解，但是现在这种临时性和克服困难的政府性基金应该取消了。”叶青对法治周末记者表示。
财政部公布的数据显示，2013年民航发展基金的预算收入是242.82亿元，同年全国政府公共财政收入12.9万亿元，民航发展基金占比不到千分之二。
贺海仁对此表示同意：“既然民用航空走向市场化，则应该按照市场化的原则走，凭什么让社会大众交一笔钱给航空公司。”
“可以先在一些热点城市的飞机场取消征收民航发展基金，前提是机场可以自负盈亏。对于中西部有些机场可以对其进行并购管理，如果有些机场确实亏损得比较严重，在没有办法对其改善的情况下，那就想办法将其停掉。让市场解决问题，看怎么把某些机场盘活。”董正伟对法治周末记者建议。
对此，王录春认为：“对于普通公民来讲，当然是越少收越好。”
“但是如果继续要征收民航发展基金，则不应该像以前一样操作，仅由财政部发个《办法》，而应该将民航发展基金的收取纳入法律体系中去。目前可以采取两套立法方案：一套是直接立法，把基金变成税，乘客乘坐民航飞机缴纳税款；另外由于目前政府会针对特定服务收取一定的费用，通过行政收费法规范政府收取这些费用的内容、项目和数额。”王录春对法治周末记者说。
